Italia-Russia: alla ricerca dell’interesse nazionale

di Carolina de Stefano (Università Sant’Anna), Cono Giardullo (OSCE), Marco Siddi (Finnish Institute of International Affairs)

 

Il PD e le relazioni Italia-Russia nel 2018

L’elaborazione di una politica coerente nei confronti della Russia rappresenta una priorità per il partito e per il paese oggi ancora più di prima. A partire dal 2018, l’obiettivo italiano dovrebbe essere l’elaborazione di una posizione che integri in maniera più chiara rispetto al passato interessi contrastanti nelle relazioni con Mosca: da un lato, le relazioni economiche e una partnership privilegiata; dall’altro, il forte orientamento europeista del nostro paese.

1- Una relazione imprescindibile

La Russia resta un interlocutore importante per l’Italia. I due paesi vantano una solida tradizione diplomatica e di scambi commerciali, che si è rafforzata a partire dagli anni ‘70 e soprattutto nel periodo post-sovietico. L’Italia è il terzo partner commerciale della Russia nell’Unione Europea, dopo Germania e Olanda, e il secondo importatore di energia russa nella UE (dopo la Germania).

Fin dallo scoppio della crisi ucraina e l’annessione russa della Crimea nel 2014, l’Italia è a favore del mantenimento di un dialogo costante con Mosca, visto come conditio sine qua non per garantire la sicurezza europea. Di fronte all’attuale situazione d’impasse, in particolare del conflitto nelle regioni orientali ucraine del Donbass, la posizione italiana può e deve inserirsi costruttivamente nel dibattito europeo che mirerà, in maniera crescente, a proporre nuove soluzioni diplomatiche e/o a riformare i formati multilaterali attivati in precedenza.

Per il nostro paese, inoltre, la rilevanza della Russia sullo scenario internazionale è aumentata più di recente a causa della maggiore presenza economica, politica e militare russa nell’area del Mediterraneo, ovvero l’area di maggiore interesse strategico italiano. Il coinvolgimento russo avviene sia in modo diretto – attraverso il dispiegamento di truppe in Siria e della flotta nel Mediterraneo – sia indiretto, in particolare tramite ingenti forniture d’armi e partnership energetiche con i paesi dell’Africa settentrionale.

Sfruttando i contatti sviluppati nel periodo sovietico e le debolezze attuali della politica occidentale, Mosca ha approfondito i rapporti diplomatici e militari con l’Egitto, paese chiave per la risoluzione della questione libica, e con alcune fazioni influenti nella guerra civile in Libia. Anche per questo motivo, l’Italia ha incoraggiato la partecipazione della Russia nei negoziati internazionali riguardanti la Libia, soprattutto in occasione della conferenza di pace svoltasi a Roma nel dicembre 2015.  

Qui di seguito alcune raccomandazioni su come il PD dovrebbe porsi oggi e a partire dal 2018 nei confronti della Russia.

 

2-  Il conflitto nel Donbass: sanzioni sì, ma a certe condizioni

Il contesto

Dal 2014 ad oggi il conflitto nel Donbass tra le forze separatiste delle autoproclamate repubbliche del popolo di Donetsk e Lugansk, supportate dalla Russia, e le forze filo-governative ucraine ha provocato 10.225 vittime (inclusi 2.803 civili) e 24.541 feriti (dati Alto Commissariato Onu per i Diritti dell’Uomo). Parlare di conflitto congelato è non solo scorretto, ma anche dannoso, perché nega ogni prospettiva di risoluzione della situazione. Da un lato, la crisi potrebbe ancora peggiorare e radicalizzarsi, dall’altra ci sono margini per la comunità internazionale – nel medio, più che nel breve termine – per elaborare una nuova soluzione coordinata.

Gli strumenti di mediazione attivati a partire dal 2014, in primis: il Formato Normandia, principale piattaforma di discussione politica tra i Leader e i Ministri degli Esteri di Ucraina, Russia, Francia e Germania, non stanno dando i risultati sperati, dato che ogni tentativo di far tacere le armi è disatteso puntualmente. Allo stesso tempo, è necessario lasciare in piedi gli accordi di Minsk, l’unico testo che in principio mette d’accordo tutti gli attori in gioco e le istituzioni internazionali, e che ha il merito di aver ridotto la spirale di violenza nei territori ucraini orientali. È necessario però constatare che, scorrendo i tredici punti del testo dell’accordo, almeno due previsioni sembrano irrealizzabili per i separatisti – al punto 4 si rilancia la discussione sulle future elezioni locali nei territori occupati del Donbas, da tenersi secondo la legislazione ucraina; al punto 9 si sancisce il ritorno del controllo centrale di Kiev sui confini orientali delle due regioni parzialmente occupate. D’altro canto non esiste una maggioranza parlamentare ucraina che sostenga il punto 11, il quale richiede la modifica della costituzione nazionale, assegnando uno status speciale di autogoverno alle regioni di Donetsk e Lugansk.

 

Cosa fare:

  • È necessario differenziare, momentaneamente, le politiche nei confronti del Donbass e della Crimea. Risolvere il conflitto nelle regioni di Lugansk e Donetsk rimane la priorità, a causa del costo quotidiano di vite umane. In tale contesto, è cruciale rinsaldare il coordinamento tra iniziative americane ed europee, senza il quale si rischia di minare il processo di pace e la coerenza della politica estera dell’Unione Europea. È auspicabile, però, anche un ruolo maggiore per il Servizio Europeo per l’Azione Esterna (SEAE) guidato dall’Alto Rappresentante Mogherini al tavolo delle negoziazioni, e il coraggio di chiarire che per ora l’Ucraina non farà né ingresso nella NATO, né nell’UE, ma continuerà a beneficiare di forme di partnership avanzate.
  • L’Italia deve puntare al rafforzamento della propria posizione nei negoziati riguardanti la crisi ucraina, quanto meno attraverso un maggior coordinamento con Francia e Germania a ridosso delle riunioni del Formato Normandia. A tal proposito, la Presidenza italiana OSCE per l’anno 2018 rappresenta un’occasione per il nostro paese di migliorare il coordinamento preventivo di strategia e tattica con i due partner europei nei negoziati.
  • Le sanzioni imposte dall’Unione Europea devono essere sostenute perché sono la manifestazione di una posizione europea compatta di denuncia delle iniziative russe in Ucraina. Allo stesso tempo, però, la ragion d’essere delle sanzioni è la loro natura provvisoria, il loro essere mirate ad ottenere qualcosa in cambio dalla nazione sanzionata. Nel caso del conflitto nel Donbass, le sanzioni sono finalizzate all’implementazione degli accordi di Minsk. Per questo, il principio dell’estensione automatica deve essere rifiutato. Si propone piuttosto una discussione con eventuale rinnovo delle sanzioni più frequente (trimestrale) rispetto ai termini attuali (semestrale), e revoca di alcune tra esse ogni volta che singole previsioni degli accordi vengano rispettate.
  • Coerentemente, l’Italia e l’Europa devono ridare nuova linfa agli accordi di Minsk – anche in considerazione della scadenza di alcune delle sequenze temporali del testo e dei punti critici sopra discussi – definendo nuove, intermedie e graduali fasi di implementazione a cui far corrispondere la revoca parziale di sanzioni, qualora rispettate. Ad esempio: al punto 6, assicurare il rilascio e lo scambio di tutti i prigionieri, principio “all for all” e punto 8, definire le modalità per la piena ripresa dei legami socio-economici, incluso il pagamento delle pensioni e delle prestazioni sociali, per gli abitanti delle regioni occupate.

 

3- Relazioni energetiche: proteggere la cooperazione

Il contesto

La crisi politica e le sanzioni in seguito alla crisi ucraina hanno indebolito l’interscambio commerciale e la cooperazione nel campo energetico tra Italia e Russia. Ciononostante, la Russia resta il principale fornitore di gas e petrolio per l’Italia. Nel 2014, il 43% del gas e il 21% del petrolio importati dall’Italia erano di provenienza russa (dati International Energy Agency). Il portafoglio energetico italiano è sufficientemente diversificato, con diverse opzioni e capacità inutilizzata (per esempio, nei terminal GNL) per ulteriori importazioni di combustibili fossili, dunque la dipendenza dalle fonti russe non rappresenta un problema di sicurezza. Le importazioni di gas russo hanno tuttavia valenza strategica grazie ai costi tendenzialmente inferiori e alla stabilità del prezzo del gas russo. Rivestono interesse strategico anche le partnership di ENI e ENEL con le compagnie energetiche statali russe Gazprom e Rosatom.

La crisi ucraina ha avuto due ripercussioni principali per gli approvvigionamenti di gas russo. Da un lato, il corridoio di transito ucraino, attraverso il quale scorre pressoché la totalità del gas russo importato dall’Italia, è diventato soggetto a potenziali contese economiche e politiche tra Mosca e Kiev. Dall’altro, è stato interrotto il principale progetto alternativo per l’importazione di gas russo in Italia, il South Stream. In contemporanea, le pressioni politiche ed economiche di Germania e altri paesi dell’Europa nord-occidentale hanno accelerato la progettazione del gasdotto Nord Stream-2. Se costruito, il Nord Stream-2 renderebbe il corridoio ucraino quasi ridondante; per l’Italia, questo significherebbe sostituire la dipendenza dal transito ucraino con quella dal Nord Stream-2. Per quanto quest’ultimo sia più sicuro e al riparo da eventuali contese tra Mosca e Kiev, le importazioni di gas italiane dipenderebbero dal transito in un grosso competitor industriale (Germania), con potenziali differenziali di prezzo rispetto alla Germania dovute alla maggiore distanza d’importazione.

 

Cosa fare

  • Per l’Italia, l’opzione preferibile è la creazione di un corridoio di importazione alternativo nell’Europa sud-orientale (come il defunto South Stream), che si ricolleghi al gasdotto russo-turco Turkish Stream attraverso progetti di interesse comune sul territorio europeo, quali l’interconnettore ITGI ed eventualmente la Trans Adriatic Pipeline. In tal senso, nel 2016 è stato stipulato un memorandum of understanding tra Gazprom, Depa e Edison, rafforzato nel giugno 2017 da un accordo di cooperazione tra le stesse compagnie. Inoltre, nel marzo 2017 ENI e Gazprom hanno firmato un nuovo memorandum riguardante la cooperazione nell’individuare un nuovo corridoio del gas nell’Europa sudorientale e nel settore del gas naturale liquido. Come sta facendo la Germania in relazione al Nord Stream-2, il governo italiano dovrebbe proteggere questa cooperazione da pressioni politiche intra-europee contrarie al progetto.

 

4- Diritti umani e relazioni culturali con la Russia: un grande potenziale

Il contesto

Un’Italia che giochi un ruolo più attivo nelle negoziazioni tra l’Occidente e Mosca può rafforzare la sua credibilità promuovendo e finanziando iniziative in materia di diritti umani e/o di facilitazione del dialogo nell’intricato scenario ucraino, ad esempio rafforzando opportunità di studio e scambio culturale con i cittadini russi. Il nostro paese si è reso celebre, d’altronde, per i successi della sua “diplomazia culturale”, grazie a un’imponente presenza di istituti culturali in Russia e nelle ex repubbliche sovietiche e come uno dei maggiori contributori alle missioni di peacekeeping tra le quali oggi si annovera la Missione Speciale di Monitoraggio OSCE in Ucraina.

 

Cosa fare

  • L’Italia è stata tra le fondatrici dello European Institute for Peace (Eip) nel 2014. Sulla scia del lavoro condotto dall’Istituto nei Balcani, in Libia e in Siria, in Ucraina il nostro paese potrebbe farsi promotore di iniziative nel settore della mediazione e del dialogo con comunità locali per rafforzare processi di conciliazione locali e rafforzare la titolarità del processo di pace (e.g. dialogo tra giurisdizione ucraina e delle repubbliche separatiste per l’esecuzione delle decisioni giudiziarie e lo scambio dei prigionieri; coordinamento tra le polizie di frontiera per migliorare l’attraversamento dei posti di blocco da parte della popolazione civile).
  • Continuare a sostenere le agenzie Onu che distribuiscono aiuti umanitari in Ucraina orientale, come fatto nel marzo 2017, quando l’Italia ha donato 1 milione di euro all’Organizzazione Mondiale della Sanità e all’Unicef. Integrare l’Ucraina tra i paesi prioritari come destinatario dell’Aiuto Pubblico allo Sviluppo italiano. Secondo l’attuale programmazione triennale 2016-18, nessun paese dell’ex spazio sovietico rientra tra i 22 prioritari dalla Cooperazione italiana, e le conseguenze del conflitto ucraino si trascineranno per molti anni ancora.
  • Impegnarsi a supportare con forme di assistenza tecnica, progetti nei settori dell’educazione, sostegno allo stato di diritto e lotta ad ogni forma di discriminazione contro la popolazione di etnia tatara o ucraina in Crimea, secondo le raccomandazioni del rapporto tematico della Missione di monitoraggio dei diritti umani dell’Alto Commissariato per i diritti dell’uomo, dall’Assemblea Generale ONU nel Novembre 2016 e lungo il solco delle misure provvisorie ordinate dalla Corte internazionale di Giustizia contro la Russia, lo scorso aprile.
  • Se in generale gli scambi scientifico-culturali sono uno strumento imprescindibile di soft power, essi lo sono ancora di più nel contesto attuale e nel caso delle relazioni italo-russe. Il nostro paese, più di altre nazioni europee, può farsi promotrice credibile di progetti e interscambi nazionali ed europei con la Russia. Uno degli obiettivi dovrebbe essere quello di riuscire a uscire dalla retorica polarizzata e semplicistica dei “pro-russi” vs “anti-russi” e cercare di sviluppare una conoscenza più approfondita del paese. Dall’altro lato, soprattutto nella prospettiva probabile di una prossima presidenza Putin 2018-2024, la cultura e l’opportunità per studenti e ricercatori russi di vivere e studiare in Italia sono il principale strumento perché la cultura europea rimanga per la Russia un punto di riferimento.

 

Il presente paper rappresenta il contributo degli autori per la conferenza “La politica estera ed europea dell’Italia: le proposte del PD”. Esso non impegna in alcun modo il Partito e il suo programma. 

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