Di Carolina de Stefano e Annalisa Perteghella

Introduzione

Lo scorso 27 luglio il Congresso americano ha approvato alla quasi unanimità (419 contro 3 alla Camera, 48 contro 2 al Senato) una legge intitolata ‘Countering America’s Adversaries through Sanctions Act[1] che sanziona allo stesso tempo, con misure diverse, la Russia, l’Iran e la Corea del Nord. Il 2 agosto il Presidente Trump ha apposto la sua firma, accompagnando però la sua approvazione formale con due distinte dichiarazioni in cui sottolinea l’incostituzionalità di numerosi articoli del testo, il suo disappunto per alcune misure e la sua speranza che la legge non mini le relazioni con l’Unione Europea.[2]

Tale posizione ambivalente non sorprende, perché è la manifestazione della lacerazione inter- e intra-partitica americana attuale e, in particolare, del feroce conflitto in corso tra il Congresso e il Presidente americano. Se da un lato è importante che le Camere portino avanti riforme legislative grazie a un accordo Democratici-Repubblicani e che, così facendo, riescano a ridurre le incertezze e l’imprevedibilità delle iniziative personali di Donald Trump, la riconfigurazione dello spettro politico americano in senso bipartisan introduce però alcuni elementi di preoccupazione. Le ultime sanzioni approvate ne sono un chiaro esempio, in quanto non avranno altro effetto se non quello di peggiorare ulteriormente le relazioni degli Stati Uniti tanto con la Russia quanto con l’Iran, per diverse ragioni.

Alcune sono di carattere generale, e riguardano le condizioni necessarie affinché le sanzioni in quanto strumento di pressione di un paese su un altro siano efficaci; altre, specifiche, sono dovute invece a come gli Stati Uniti mostrano di voler gestire oggi i dossier russo e iraniano.

Le sanzioni: uno strumento utile, ma solo a certe condizioni

In sé, le sanzioni economiche non sono uno strumento inefficace: dipende da caso a caso, e dal contesto.

Quello che è certo, però, è che la sanzioni funzionano solo a certe condizioni. La loro naturale, principale ragion d’essere è quella di esercitare pressione su un paese al fine di ottenere qualcosa in cambio, il più delle volte un passo indietro rispetto a iniziative ritenute inaccettabili dal paese che le impone. È il caso delle sanzioni europee e americane in risposta all’annessione unilaterale russa della Crimea nel 2014, o delle sanzioni congiunte applicate soprattutto nei tardi anni 2000 in risposta allo sviluppo del programma nucleare di Teheran.

Come viene ricordato in questo editoriale del New York Times[3], numerosi studi mostrano che le sanzioni hanno funzionato nei casi in cui sono state indirizzate contro paesi non particolarmente potenti (“not terribly powerful”), dipendenti economicamente dal paese autore della misura, e quando esse siano state finalizzate a una riparazione concreta, come nel caso della sospensione degli aiuti americani alla Guinea-Bissau per costringere il Presidente a indire nuove elezioni. Al contrario, non hanno praticamente mai portato a modificare la posizione di Stati di medio-grande potenza e in assenza di una finalità precisa e ben delimitata.

Tuttavia, anche quando non riescono a indurre a una revisione di determinate iniziative del paese colpito, le sanzioni possono comunque svolgere un ruolo importante, tanto a livello nazionale che internazionale. Innanzitutto esse mandano un chiaro messaggio, di carattere nazionalista, alla propria popolazione: “non resteremo inermi di fronte a aperte provocazioni o atti che minacciano la sicurezza del nostro paese”. Soprattutto, e più in generale, le sanzioni servono a stabilire, nella pratica come nell’immaginario collettivo, quali siano i confini da non superare nelle relazioni tra due paesi e per potere essere considerati legittimi membri della comunità internazionale. Questo effetto lo si ottiene in particolare quando sono il risultato di una decisione non unilaterale, bensì multilaterale e coordinata.

Pur nella mancanza di risultati visibili, cioè, la portata simbolica delle sanzioni può essere molto rilevante, ma è proprio questa loro funzione “morale” a renderle uno strumento delicato: non può essere usato indiscriminatamente e deve rientrare in una strategia coerente di politica estera.

In caso contrario – in assenza di un obiettivo chiaro e di una visione complessiva delle relazioni con un altro paese – in effetti, le sanzioni perdono ogni credibilità e, quel che è peggio, finiscono per avere esclusivamente effetti negativi. Non solo non risolvono la questione, ma rischiano di alienare la popolazione del paese colpito, in due maniere: perché riducono le relazioni, i contatti, gli scambi con quel paese, ma anche perché diventano un facile espediente utilizzato dai loro leader – generalmente autoritari – per giustificare la chiusura a influenze occidentali e l’assenza di un sistema democratico.

Le ultime sanzioni americane nel confronti della Russia e dell’Iran mancano tanto di coerenza e di credibilità morale, quanto di efficacia. Un primo segnale inequivocabile è il fatto che il Congresso abbia approvato un’unica legge per tre potenze estremamente diverse tra loro e con cui gli Stati Uniti intrattengono, di conseguenza, relazioni differenti.

Di seguito, considerata la rilevanza di questi paesi per l’Italia, si prenderanno in esame il caso russo e quello iraniano.

Il caso della Russia

Nel caso russo, l’ultimo pacchetto di sanzioni manca di credibilità innanzitutto perché l’obiettivo preponderante è di politica interna. Lontana dall’essere espressione di una politica estera coerente, la nuova legge è la manifestazione dell’attuale caos all’interno dell’amministrazione presidenziale e del partito dei Repubblicani. È, soprattutto, il risultato del dibattito sulle interferenze russe in campagna elettorale e sulla presunta collusione di Trump con il Cremlino che ha intossicato la politica americana degli ultimi nove mesi.

L’introduzione delle nuove sanzioni è giustificata sulla base di un report della CIA del gennaio 2017 che afferma che “il Presidente Putin ha ordinato una campagna di influenza nel 2016 indirizzata alle elezioni presidenziali americane”.[4] Al di là delle probabili interferenze russe, del Russiagate (le cui indagini sono ancora in corso) e dello specifico merito del report (criticato da molti per l’assenza di prove[5], almeno nella versione resa pubblica), è evidente dal testo della legge che queste sanzioni, più che essere un’iniziativa direttamente rivolta alla Russia, rappresentano una manovra del Congresso per impedire che Trump, quando si tratta delle relazioni con Mosca, possa agire in maniera indipendente.

La sezione della legge dedicata alla Russia – contrariamente ai casi nello stesso testo relativi a Iran e Corea del Nord – introduce una procedura inedita ed estremamente complessa che impedisce al Presidente di sollevare le sanzioni senza passare dal Congresso, e che lo obbliga inoltre a dichiarare alle due Camere, per ogni decisione rilevante riguardante i rapporti con la Russia, se è sua intenzione “modificare sostanzialmente (significantly alter) la politica estera americana nei confronti della Russia o meno”.[6]

Se già la decisione di approvare le nuove misure tramite legge priva le sanzioni di quella flessibilità che le renderebbero utili e funzionali a possibili negoziati bilaterali, il nuovo sistema di controllo del Congresso cerca di impedire sul lungo periodo l’apertura di qualunque finestra di dialogo tra Stati Uniti e Russia, e segnala così tanto una preoccupante incapacità di controllare il Presidente in altro modo, quanto una pericolosa assenza di dibattito e di visione di lungo termine nelle relazioni con la Russia.

Un ulteriore motivo per cui le ultime sanzioni contro la Russia sono meno credibili di quelle approvate di comune accordo con l’UE in precedenza, poi, risiede nella loro sostanza. Ad alcune tra le misure approvate, in effetti, il Congresso mostra di dare un’applicazione extraterritoriale, dichiarando che verranno sanzionate non solo imprese americane, ma anche importanti aziende energetiche europee coinvolte in progetti congiunti con i russi, tra cui Nordstream 2. Sebbene quest’ultima previsione, per entrare in vigore, necessiti di una decisione presidenziale volontaria e successiva, molti osservatori e politici europei hanno criticato duramente la nuova legge, sostenendo che si tratta di un’evidente e malcelata volontà americana di portare avanti interessi economici nazionali – in particolare la ricerca di nuovi mercati per esportare il gas – a discapito di nazioni europee, tra tutte la Germania.[7]

Dal punto di vista dell’efficacia, il primo motivo per cui queste ultime sanzioni sono molto più dannose che utili è l’assenza di coordinamento con i partner europei, criticata ufficialmente dalla Commissione Europea.[8] Il problema fondamentale è che esse si inseriscono in un sistema già esistente, e complesso, di misure restrittive nei confronti della Russia approvate e riconfermate più volte in maniera concordata da USA e UE a partire dal 2014. Ad oggi le sanzioni mostravano una loro coerenza e valenza, anche simbolica, perché erano finalizzate a obiettivi ben precisi (restituzione della Crimea all’Ucraina e implementazione degli accordi di Minsk) e perché segnalavano alla Russia una forte, e intransigente, unità transatlantica e all’interno dell’UE nei confronti di violazioni del diritto internazionale ritenute inaccettabili.

L’aggiunta a questa lista delle nuove sanzioni americane ha così indebolito la posizione negoziale della comunità internazionale di fronte alla Russia, perché ha creato divisioni tra i paesi europei – in particolare tra Francia e Germania da un lato, Polonia dall’altro[9] – e perché ha segnalato che, anche per ragioni legate a dinamiche interne e all’incognita Trump, l’obiettivo americano al momento non è la sicurezza europea, bensì l’inasprimento di uno scontro bilaterale con la Russia.

Se si considera che il Presidente Putin ad oggi non ha mai cambiato posizione in risposta alle sanzioni, ma ha esclusivamente replicato con controsanzioni, è impossibile pensare che le nuove misure, così come sono e per come sono state presentate, porteranno a qualcosa di buono o di costruttivo. Come noto, la risposta del Cremlino è già arrivata, e consiste nel chiedere che il personale diplomatico americano presente in Russia venga ridotto in maniera da raggiungere lo stesso numero del personale russo negli Stati Uniti.[10]

Per concludere, come scrive il giornalista Leonid Bershidsky, le sanzioni “sono un altro regalo per Putin”.[11] Soprattutto in vista delle elezioni presidenziali russe del 2018, esse possono infatti essere molto facilmente strumentalizzate, e offrono così al Presidente un insperato, ed efficace, tema da giocarsi in campagna elettorale in assenza di un’agenda di riforme da proporre alla popolazione. L’argomento suonerà così: “come mostrano queste misure osteggiate perfino dai principali paesi europei, la politica americana quando si tratta della Russia, è irrazionale, emotiva, russofoba, e ciò a prescindere da ciò che Mosca possa fare o non fare, indipendentemente dal Donbass o dalla Crimea. Per questo, non solo gli Stati Uniti non sono un modello da imitare, ma ogni segnale di apertura nei loro confronti e di democratizzazione potrebbe trasformarsi in una minaccia concreta al nostro paese”.

Il caso dell’Iran

Anche nel caso del nuovo pacchetto di sanzioni contro l’Iran, rivolte in particolar modo contro il suo programma di sviluppo missilistico, vi è un problema di credibilità e un problema di inefficacia, ai quali si somma un problema di mancanza di visione e conoscenza delle dinamiche politiche interne del paese, che fa sì che si ignorino i reali effetti che le nuove sanzioni potrebbero scatenare.

Partendo dal problema della credibilità, anche in questo caso è da segnalare da una parte un conflitto interno all’Amministrazione Usa, con il presidente Trump che sembra cedere alle sirene dei neocon e dei falchi che da tempo invocano il regime change a Teheran; e dall’altra l’ossessione del presidente Trump per il rovesciamento dell’eredità obamiana. In riferimento all’Iran, oltre a una certa aggressività retorica, l’ostilità di Trump si configura per il momento nell’affidamento di un mandato esplorativo ai propri collaboratori affinché cerchino – e trovino – un modo per distruggere l’accordo sul nucleare faticosamente raggiunto nel luglio 2015, senza che però le colpe ricadano sugli Usa stessi.

Ciò si collega al problema della inefficacia: se da una parte è vero che è stato il profondo e complesso impianto sanzionatorio vigente nei confronti dell’Iran a portare il paese al tavolo negoziale, è altresì vero che tale decisione da parte della Guida Suprema Khamenei è stata presa in seguito all’inasprimento delle sanzioni che ha visto protagonista anche l’Unione Europea, e in particolar modo in seguito all’embargo sul petrolio in vigore dal luglio 2012.

Prima che il dossier nucleare iraniano catturasse il centro dell’attenzione erano già in vigore sanzioni da parte di Usa, Ue e Onu che miravano a colpire Teheran per le sue attività di “sostegno al terrorismo internazionale” e per il suo scarso record di rispetto dei diritti umani.  Tuttavia, il regime iraniano ha dimostrato negli anni una profonda resilienza, dando anzi modo a un vero e proprio settore economico parallelo di svilupparsi e proliferare, lucrando proprio sul “mercato nero”. Prova ne è che il regime e il cosiddetto “stato profondo” – pasdaran, settore giudiziario, fondazioni caritatevoli che gestiscono i soldi dell’elemosina islamica – gode tutt’oggi di ottima salute, Lo stesso non si può dire della popolazione iraniana, per cui – scegliendo un solo esempio tra molti[12] – è diventato difficile anche solo procurarsi delle medicine che non fossero quelle del mercato nero, con gravi effetti sulla salute, soprattutto tra le fasce più deboli.

Le nuove sanzioni contenute nel decreto Usa non colpiscono direttamente la popolazione civile, ma lo fanno indirettamente: aumentando il clima di incertezza e di conseguenza scoraggiando investitori internazionali e imprese dall’intraprendere rapporti economici e commerciali con l’Iran, contribuiscono al mantenimento del suo isolamento. Si è già visto come in questi due anni dalla firma dell’accordo che ha portato alla sospensione delle sanzioni relative al programma nucleare, le ricadute economiche sulla popolazione non siano state pari alle attese. Ciò di cui ci sarebbe bisogno in questo momento – e del resto ciò che l’ex Segretario di Stato John Kerry aveva provato a fare negli ultimi mesi del suo mandato – è un’azione di rassicurazione delle imprese, non certo il varo di misure che vanno nella direzione opposta.

Venendo ora alla questione della dannosità: le misure prese dall’Amministrazione Trump lasciano presagire che – come ha affermato il diplomatico americano William J. Burns, che ha contribuito a negoziare il JCPOA – gli Usa stiano cercando di affossare l’accordo poco a poco: “a death by a thousand cuts”[13]. Con il varo di un nuovo pacchetto sanzionatorio che l’Iran ritiene essere contrario allo spirito del JCPOA (tanto da minacciare di convocare una riunione della Joint Task Force incaricata di vigilare sull’accordo e dirimere le eventuali controversie), gli Usa sperano di provocare in Teheran una reazione “di pancia” che la vedrebbe riavviare le attività di arricchimento dell’uranio sospese dal JCPOA in risposta alle minacce statunitensi. In altre parole, i falchi americani scommettono sui falchi iraniani, i quali hanno sempre espresso diffidenza nei confronti degli Stati Uniti e dello stesso presidente Rouhani e del suo ministro degli esteri Zarif, che sarebbero “venuti a patti col diavolo” svendendo il glorioso programma di sviluppo nucleare in cambio di un sollevamento delle sanzioni che nella realtà non ha portato i benefici attesi.

Una politica che si configura come l’esatto contrario di quella attuata da Obama, e che si caratterizza per una decisiva miopia, dettata da una scarsa conoscenza del paese e dall’offuscamento ideologico con cui i neocon tradizionalmente guardano all’Iran. Impostando una politica aggressiva nei confronti di Teheran, l’effetto che si può ottenere è solamente quello di scatenare una maggiore aggressività. L’Iran, contrariamente a quanto sedicenti analisti vorrebbero far credere, non è un paese irrazionale, suicida o ideologico. Il principio della sopravvivenza del sistema (maslahat) è ciò che guida le azioni del regime ed è stato ciò che ha portato alla creazione di un consenso tra le fazioni affinché venisse raggiunto un accordo sul nucleare. Se però si mette in atto un comportamento aggressivo, ignorando che uno dei fondamenti della sua politica estera è il profondo senso di “solitudine strategica” che lo attanaglia fin dai tempi della guerra Iran-Iraq del 1980-1988, si aumenta a livello esponenziale il livello di percezione della minaccia, portando il paese a mobilitare la propria “difesa avanzata”, vale a dire i gruppi quali Hezbollah e gli altri proxies dislocati nella regione, contro obiettivi statunitensi.

In definitiva, può non piacere il fatto che l’Iran a partire dal 2003 abbia notevolmente esteso la sua influenza nella regione, e che si prepari a raccogliere le spoglie del conflitto siriano così come a mantenere una forte influenza sull’Iraq post-Isis, ma tutto questo non significa che si tratti di un attore con il quale non si debba dialogare. Anzi, proprio in considerazione del suo ruolo fondamentale nell’arco di crisi regionale, mantenere aperto il canale di dialogo ed evitare irrigidimenti e comportamenti provocatori è quanto mai fondamentale.

Conclusioni

Il recente pacchetto di sanzioni nei confronti di Russia, Iran e Corea del Nord è estremamente rivelatore della radicalizzazione della politica americana a seguito dell’elezione di Donald Trump e, in particolare, dell’assenza al momento di una visione coerente di politica estera. Al contrario, l’Amministrazione è segnata da un profondo caos istituzionale interno, che ne mina la credibilità sul piano esterno.

In ossequio al principio dell’“America First”, insieme ai chiari interessi economici incorporati nelle ultime sanzioni, torna in auge, poi, una certa demonizzazione delle altre potenze – nucleari e non – esistenti sullo scacchiere internazionale, che non è però accompagnata da una strategia di lungo termine per relazionarsi con esse.

Nel caso russo, la cosa più grave è che le nuove sanzioni, oltre a acuire le tensioni con Mosca, indeboliscono l’efficacia di quelle già in vigore e finalizzate al rispetto degli accordi di Minsk, perché mostrano una volontà di sanzionare per punire e non per negoziare e, così facendo, dividono l’unità transatlantica e anche l’unità infraeuroepea sul tema. Il risultato è un notevole indebolimento della posizione comune di opposizione alle iniziative russe e del processo di pace tout court.

Nel caso iraniano, esse rischiano di far naufragare l’accordo sul nucleare faticosamente raggiunto grazie a uno sforzo multilaterale nel luglio 2015. Un accordo che, come certificato periodicamente dall’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica (AIEA), sta funzionando. L’eventuale naufragio dell’accordo avrebbe effetti pericolosi tanto sul piano interno quanto su quello internazionale. Dal punto di vista domestico, il fallimento dell’accordo verrebbe facilmente dipinto dagli ultra-radicali come il fallimento del presidente Rouhani, con l’elevata probabilità che le redini del paese tornino – tra quattro anni, alle prossime elezioni – nelle mani delle fazioni ultraradicali. Sul breve periodo, invece, il naufragio dell’accordo potrebbe mettere in seria difficoltà il processo di dialogo recentemente riapertosi tra Iran e Unione europea, così come provocherebbe una ripresa delle attività nucleari da parte di Teheran, con un conseguente aumento dell’insicurezza percepita nella regione.

[1] H.R.3364 – Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act, Congress.gov https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/3364

[2] Per i testi integrali delle due dichiarazioni: https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/08/02/statement-president-donald-j-trump-signing-countering-americas; https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/08/02/statement-president-donald-j-trump-signing-hr-3364.

[3] E. Porter, To Punish Putin, Economic Sanctions Are Unlikely to Do the Trick, The New York Times, 25 July 2017, https://www.nytimes.com/2017/07/25/business/economy/economic-sanctions-russia-congress.html?smid=tw-share

[4] Sec. 211, c. 6 della legge. Per il testo integrale del report: https://www.dni.gov/files/documents/ICA_2017_01.pdf

[5]D. Klion, No bombshell: the intelligence report on Russia and the election was ineffective, The Guardian, 9 January 2017, https://www.theguardian.com/commentisfree/2017/jan/09/no-bombshell-intelligence-report-russia-us-election-was-ineffective.

[6] Sec. 216, c. 3.

[7] E. Mazneva, P. Donahue, A. Shiryaevskaya, Germany, Austria Tell U.S. Not to Interfere in EU Energy, Bloomberg, 15 giugno 2017, https://www.bloomberg.com/news/articles/2017-06-15/u-s-toughens-stance-on-russian-gas-as-engie-defends-new-pipe; Germany urges EU countermeasures against U.S. over Russia sanctions, Reuters, 31 luglio 2017, https://www.reuters.com/article/us-usa-trump-russia-germany-idUSKBN1AG0SJ.

[8] J. Brunsden, C. Weaver, EU ready to retaliate against US sanctions on Russia, Financial Times, 23 luglio 2017,  https://www.ft.com/content/211de800-6fbc-11e7-aca6-c6bd07df1a3c

[9] S. Erlanger, N. MacFarquhar, E.U. Is Uneasy, and Divided, About U.S. Sanctions on Russia, The New York Times, 25 luglio 2017, https://www.nytimes.com/2017/07/25/world/europe/eu-uneasy-about-impact-of-new-us-sanctions-on-russia.html

[10] La vendetta va servita fredda. Putin espelle 775 diplomatici americani, Il Foglio, 31 luglio 2017, http://www.ilfoglio.it/esteri/2017/07/31/news/la-vendetta-va-servita-fredda-putin-espelle-775-diplomatici-americani-146952/; https://republic.ru/posts/85470

[11] L. Bershidsky, U.S. Sanctions Are Another Gift to Putin, Bloomberg, 31 luglio 2017, https://www.bloomberg.com/view/articles/2017-07-31/u-s-sanctions-are-another-gift-to-putin.

 

[12] N. Bajoghli, When I ran out of birth control in Iran, HuffPost, 29 luglio 2013, http://www.huffingtonpost.com/narges-bajoghli/when-i-ran-out-of-birth-control_b_3671688.html

[13]L. Nasseri, The Iran Nuclear Deal Faces ‘Death by a Thousand Cuts’, Bloomberg, 29 giugno 2017, https://www.bloomberg.com/news/articles/2017-06-28/after-surviving-trump-day-one-iran-deal-risks-a-lingering-death


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