Verso un codice penale e di procedura penale minimo (o comune)

di Gabriele Suffia

 

La situazione internazionale

I recenti attacchi terroristici diretti al cuore dell’Europa, che si sono verificati almeno a partire dal 2004 (Madrid), ma che hanno acquisito una precisa connotazione geopolitica e un modus operandi più definito a partire da 2015 (Parigi), hanno richiamato l’attenzione sul livello delle protezioni comuni che l’Unione Europea è in grado di offrire contro minacce provenienti dall’estero e che sono sì indirizzate contro un Paese specifico (es. Francia, Germania, Spagna, Regno Unito), ma che in realtà sono dirette contro l’Unione nel suo complesso.

Anche la percezione dell’opinione pubblica si è evoluta, in questo senso, favorita dal fatto che:

  • Le vittime sono quasi sempre di nazionalità differenti, e in gran parte di Stati europei;
  • Bersaglio degli attacchi sono state le città, che come città-globali[1] del nuovo millennio (o aspiranti tali) superano i confini tra gli Stati e sono tra loro molto più simili di quanto non lo siano con il resto dello Stato in cui si trovano.
  • I cittadini europei si sentono ormai “cittadini” di queste città-globali, visitate per motivi di lavoro, turismo, o comunque percepite come vicine per affinità culturali, artistiche, scambi di qualsivoglia natura.

 

Alla base del problema sicurezza

Il terrorismo ha saputo infiltrarsi tra le maglie dell’Unione Europea sfruttandone i corridoi ed evitando i controlli.

Le indagini svoltesi dopo gli attentati di novembre 2015 a Parigi hanno mostrato come il confine tra Francia e Belgio sia stato valicato più volte da parte degli attentatori nell’immediato e in seguito agli attacchi. Le operazioni di polizia che sono state portate a termine a Bruxelles (perfino nella centralissima Grand Place, luogo centrale del turismo belga) hanno dimostrato come il terrorismo di matrice jihadista possa essere transnazionale all’interno dell’Unione, e hanno sollevato il tema della “competenza” di uno Stato a reprimere questa particolare fattispecie.

Paradigmatica è anche la fuga di Anis Amri, l’attentatore di Berlino (2016), che ha attraversato la Germania, la Francia e parte del Nord Italia prima di essere fermato.

 

Risposte parziali

Per rispondere alla minaccia terroristica si è, da più parti, invocata una maggior collaborazione dei Servizi di informazione e sicurezza dei vari Paesi, che sono stati, da una parte, accusati per non aver saputo prevedere gli attentati terroristici, dall’altra indicati come la principale ragione di “successo” ove questi non si siano verificati (come nel caso italiano). Una loro unione a formare quelli che sono stati giornalisticamente definiti come “servizi segreti europei” non è a oggi possibile. La collaborazione tra i vari servizi di intelligence può infatti avvenire soltanto su base occasionale e per “task forces”, mancando una comune politica estera dell’Unione, sia un’armonizzazione tra i vari Stati del diritto penale. Non avere un Codice penale e di procedura penale comune e condiviso tra tutti gli Stati Europei rappresenta un freno alla possibilità di una maggiore integrazione europea, oltre che costituire una vulnerabilità in tema di sicurezza.

 

Il Codice Penale Minimo (breve termine)

L’elaborazione di un Codice penale e di procedura penale comune (da qui in seguito, per brevità, indicato esclusivamente come Codice Penale Minimo) dovrebbe avvenire su spinta del Parlamento Europeo, e dovrebbe in primissima battuta avere una legittimazione politica dettata dal voto parlamentare in aula. Gli spunti iniziali dovrebbero riguardare la definizione di uno scarno numero di principi e di linee guida, per armonizzare la propria presenza con quella di tutte le legislazioni statali che continueranno ad esistere e ad essere applicate in tutte le materie (inizialmente tante, il maggior numero) che non saranno esplicitamente oggetto del Codice Penale Minimo.

Il nucleo iniziale del Codice potrebbe prevedere la trattazione del tema terrorismo. La spinta iniziale potrebbe essere facilitata:

  • dall’approvazione del progetto da parte dell’opinione pubblica, sensibile su questo tema;
  • dalla circostanza che si tratta di una materia sufficientemente circoscritta;
  • dalla percezione che la politica ha del terrorismo come una materia urgente per tutti, e non solo per uno

Il progetto del Codice potrebbe riuscire a essere condiviso a un livello sovra-statale, a partire dalle già presenti collaborazioni tra i diversi Stati e gli organi di polizia.

 

Medio-lungo termine: il contenuto del Codice

L’introduzione di un simile codice dovrebbe portare ad avere in tutti i Paesi europei (o comunque nel più alto numero di essi) un identico schema descrittivo della fattispecie, con identiche previsioni normative che vadano sia a definire il concetto di “terrorismo”, sia a indicare la persona del “terrorista” e quali possano essere le condotte per cui si configura la fattispecie. In ragione di queste, è evidente, tutti i Servizi d’informazione e sicurezza degli Stati, e le rispettive Forze dell’ordine, si attiverebbero per una efficace raccolta informativa già armonizzata by default e potrebbero agire in una sinergia più stretta dell’attuale. Non solo. A fronte di queste prime e immediate armonizzazioni, sarà necessario ridiscutere tutto l’impianto del procedimento penale che segua all’accusa di “terrorismo” mossa nei confronti di uno o più soggetti.

Si pensi alle norme processuali che regolano:

  • il diritto di difesa in senso lato;
  • la possibilità di avere accesso agli atti di indagine;
  • la possibilità di presentare memorie e scritti difensivi;
  • la possibilità di svolgere indagini difensive;
  • l’accesso agli atti in una lingua che sia compresa dall’imputato;
  • il diritto di uno Stato di poter chiedere l’estradizione di un imputato;
  • etc

Un nucleo centrale dovrebbe riguardare le disposizioni vertenti sull’onere della prova, sul segreto istruttorio e la possibilità che informazioni sensibili non vengano divulgate nel corso delle indagini e delle fasi processuali al di fuori di regole comuni e condivise. L’Italia ha, al riguardo, standard di riservatezza del segreto istruttorio che non sono compatibili con sistemi più fragili di altri paesi UE (si pensi, ad esempio, ai Paesi dell’Est-Europa).

Il Codice andrebbe a istituire un nuovo processo (o comunque un “nuovo rito”), che dovrebbe poter essere applicato in tutti i sistemi giudiziari dell’Unione Europea senza la creazione di nuovi tribunali, o tribunali ad hoc, ma semplicemente sulla base dell’applicazione del nuovo Codice comune.

Il procedimento si potrebbe incardinare nel luogo in cui è avvenuto l’attentato (ad esempio, nella sede in cui convergono i procedimenti di secondo grado), o in altra sede che sarà determinata dalle norme, regolando la composizione del collegio giudicante “europeo”, cioè con magistrati provenienti da differenti Paesi europei.

Comune dovrebbe essere anche la disciplina riguardo la detenzione e la fase post-giudicato del procedimento penale. Se, come è evidente, sarà in definitiva uno Stato a farsi carico di “ospitare il procedimento”, attivando le proprie Procure e Forze dell’ordine e le proprie carceri, sicuramente però sarà in un contesto condiviso con gli altri Stati europei, con la loro “approvazione” e con una auspicabile collaborazione anche una volta esaurita l’ondata emotiva dell’attentato in sé[2].

Ovviamente, sono da mutuare tutte le norme e le prassi maturate nell’ambito della Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) e della Corte europea dei diritti dell’uomo (CEDU), per quanto compatibili, che per questioni di brevità e focus non sono state menzionate esplicitamente in questa prima e sommaria analisi, nonché le eventuali migliorie che possono essere apportate al sistema confrontando esperienze analoghe o differenti già in uso in altri contesti (es. Stati Uniti d’America, ma non solo).

L’impostazione data al Codice dovrebbe, a cascata, configurare un quadro comune all’interno del quale potranno essere aggiunti, in un secondo momento, nuove materie e nuove competenze di questo nuovo “Codice comune”, che in futuro potrebbe quindi allontanarsi dalla definizione di “minimo”.

Un altro nucleo, ad esempio, potrebbe essere quello della sicurezza dal punto di vista cibernetico. Il tema merita almeno questo breve accenno in chiusura. Attualmente il tema della protezione cibernetica da minacce transnazionali, e quello delle guerre cibernetiche (cyberwars), è per l’Italia in capo alla protezione che viene offerta dalla NATO attraverso il Cooperative Cyber Defence Centre of Excellence (CCDCOE) di Tallin, Estonia. La sicurezza cibernetica potrebbe essere un punto fondamentale da raggiungere per l’Unione Europea in futuro, dal momento che lo scenario è sicuramente troppo vasto per essere affrontato a livello statale e le minacce troppo complesse dal punto di vista tecnico-informatico.

 

Conclusioni

La sfida del Codice Penale Minimo è senza dubbio una sfida importante e che, probabilmente, non potrà essere completata nel corso dei prossimi cinque anni. Si tratta, tuttavia, di una sfida che dovrà essere affrontata.

Anche programmato con un orizzonte temporale più ampio, un coordinamento tra le disposizioni penali degli Stati europei rappresenta una risposta concreta (e non temporanea o di facciata) per far fronte ai problemi di sicurezza comune che l’Italia, all’interno dell’Unione europea, è chiamata ad affrontare.

La sua elaborazione imprimerebbe, oltretutto, una svolta nella percezione dei problemi comuni e delle capacità di risposta comune a questi problemi (si pensi alla percezione che potrà avere l’opinione pubblica europea nel momento in cui s’insedierà un collegio giudicante composto da magistrati provenienti da differenti Paesi europei).

Un’integrazione dal punto di vista giuridico potrebbe essere un volano per future integrazioni e collaborazioni, in ambiti anche molto distanti tra loro che, al momento, non sono neanche direttamente collegabili con il tema penale. Si pensi al regime delle risorse economiche, della tassazione (sulla quale è bene intervenire per provare a ridurre squilibri sempre più intollerabili e pericolosi), della politica estera nei confronti di Paesi terzi rispetto all’Unione.

Non mancano le criticità e quelle che potrebbero diventare occasioni di attrito tra i vari Paesi europei, ma è innegabile che allo status quo delle cose essi già non manchino[3].

 

 

Gabriele Suffia, Studente del Master in Geopolitica e sicurezza globale dell’Università La Sapienza – Roma Cultore della materia di informatica giuridica presso l’Università degli Studi di Milano; Circolo ACLI Geopolitico

 

Il presente paper rappresenta il contributo dell’autore per la conferenza “La politica estera ed europea dell’Italia: le proposte del PD”. Esso non impegna in alcun modo il Partito e il suo programma. 

 

 

 

 

 

 

 
   

3 Solo per fare un esempio tra i più recenti, le tensioni (o presunte tali) al confine tra Italia e Austria sul tema dei migranti certo non hanno giovato alla costruzione di una percezione comune della Casa europea, dal momento che si è creata una tensione su un confine non militarizzato almeno da oltre un secolo (Prima guerra mondiale). Situazioni come questa, se non opportunamente gestite e in futuro evitate, potrebbero portare a dubitare dell’intera costruzione europea, che è sì molto criticata quando è in fase di allargamento, ma che lo sarebbe ancora di più se dovesse rimanere immobile di fronte a problemi simili.

[1] Cfr. Alberto Bortolotti, “La “città globale” secondo Saskia Sassen”, Pandora – rivista di teoria e politica, 5 settembre 2017, disponibile al link: https://www.pandorarivista.it/articoli/la-citta-globale-saskia-sassen/ (consultato in data 07/09/2017).

 

[2] A cui spesso sembra fermarsi oggi la politica europea.

[3] Solo per fare un esempio tra i più recenti, le tensioni (o presunte tali) al confine tra Italia e Austria sul tema dei migranti certo non hanno giovato alla costruzione di una percezione comune della Casa europea, dal momento che si è creata una tensione su un confine non militarizzato almeno da oltre un secolo (Prima guerra mondiale). Situazioni come questa, se non opportunamente gestite e in futuro evitate, potrebbero portare a dubitare dell’intera costruzione europea, che è sì molto criticata quando è in fase di allargamento, ma che lo sarebbe ancora di più se dovesse rimanere immobile di fronte a problemi simili.

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