La negoziazione di un trattato internazionale sul tema imprese e diritti umani, attualmente in corso sotto l’egida delle Nazioni Unite, sembrava impensabile fino a un decennio fa. Si deve innazitutto ricordare come, alle sue origini, il dibattito in materia non utilizzasse affatto il linguaggio dei diritti umani, rifacendosi piuttosto alle categorie dei rapporti industriali, della protezione dell’ambiente e dello sviluppo. Inoltre, già negli anni ’70 la comunità degli stati era divisa circa l’approccio da adottare, con molti paesi in via di sviluppo favorevoli ad una regolamentazione delle imprese transnazionali che ne limitasse il potere ‘neo-coloniale’ (si veda il dibattito sul ‘Nuovo Ordine Economico Internazionale’) e gli stati membri dell’OCSE interessati a un approccio più blando, che incoraggiasse piuttosto l’auto-regolamentazione da parte delle imprese stesse.
L’ingresso della nozione di ‘diritti umani’ nel discorso internazionale sugli impatti d’impresa ha inizialmente avuto l’effetto di polarizzare queste differenze, traducendosi in esperimenti caratterizzati da un insufficiente grado di consenso (come un progetto di ‘Norme’ vincolanti, elaborato sotto l’egida ONU e abbandonato nel 2004) o di incisività (il Global Compact ONU, piattaforma ad adesione volontaria per le imprese).
Il compito di rianimare un dialogo che ormai sembrava congelato è stato affidato nel 2005 al Rappresentante Speciale John G. Ruggie, eminente studioso di Relazioni Internazionali, che ha promosso con successo l’elaborazione dei Principi Guida ONU su Imprese e Diritti Umani (2011) attraverso due strategie principali: legittimare il processo conducendo consultazioni estensive con stati, imprese e società civile, e proporre un linguaggio che fosse condivisibile da tutti gli attori coinvolti. Il risultato è un documento autorevole, seppur non giuridicamente vincolante, che ribadisce gli obblighi degli stati sanciti dal diritto internazionale, ma afferma anche che le imprese hanno, a loro volta, la ‘responsabilità’ di rispettare i diritti umani.
Emerge così il concetto di human rights due diligence (HRDD), ormai pienamente entrato a far parte del linguaggio comune, ovvero il dovere delle imprese di monitorare e mitigare il rischio che le proprie attività e le proprie relazioni commerciali siano connesse a violazioni dei diritti umani. Tale concetto è rivoluzionario in quanto contribuisce ad eclissare definitivamente l’idea di friedmaniana memoria che l’unica responsabilità sociale delle imprese sia generare profitto.
Il grande consenso generato dai Principi Guida non ha tuttavia sopito la volontà, da parte di alcuni stati e della società civile, di promuovere norme giuridicamente vincolanti a livello internazionale. Molte buone ragioni sostengono tale richiesta, tra cui l’insufficiente attuazione dei Principi Guida sia da parte di molti stati (solo 22 paesi hanno finora adottato un piano d’azione in materia) che da parte delle imprese, nonché le perduranti difficoltà che spesso le vittime incontrano nell’accesso a rimedi effettivi, soprattutto quando le violazioni hanno portata transnazionale.
E’ forse proprio grazie alla nuova linfa conferita dai Principi Guida al dibattito internazionale che un gruppo di paesi guidati da Ecuador e Sudafrica sono riusciti nel 2014 a ottenere l’approvazione in seno al Consiglio ONU per i Diritti Umani di una risoluzione che dava il via alla discussione di un trattato internazionale vincolante in tema di diritti umani e imprese. La più recente bozza del trattato è stata pubblicata a luglio 2019 dal gruppo di lavoro intergovernativo, che ha condotto 5 round negoziali dal 2015. La proposta è stata sin dall’inizio divisiva, sostenuta da molti paesi in via di sviluppo (con l’appoggio anche di Cina e Russia), ma per lo più avversata dai paesi occidentali, tra cui Regno Unito, Stati Uniti e, almeno inizialmente, i paesi membri dell’Unione Europea.
L’atteggiamento dell’UE rispetto al trattato è stato ambivalente. Sotto presidenza italiana, ha votato contro la risoluzione del 2014, sostenendo piuttosto la necessità di operare per dare concreta attuazione ai Principi Guida e dichiarando che gli stati membri non avrebbero preso parte ai negoziati. In seguito, pur avendo presenziato alle riunioni del gruppo di lavoro, è stata fortemente criticata dalla società civile (si vedano ad esempio i recenti resoconti di Friends of the Earth e FIDH, tra gli altri) per aver mantenuto un atteggiamento poco costruttivo e aver disertato alcune delle discussioni cruciali. Nonostante all’interno dell’UE ci siano forti voci, tra cui quella del Parlamento Europeo, a sostegno di un trattato internazionale, la sostanziale riluttanza del Consiglio dell’UE è indubbiamente influenzata da preoccupazioni circa la competitività delle imprese europee, soprattutto alla luce dell’assenza dai negoziati delle principali potenze commerciali occidentali. L’attuale posizione della Commissione UE è invece quella di voler sostenere la negoziazione del trattato, purché sia il più possibile allineato ai Principi Guida dell’ONU e crei un level playing field, ovvero armonizzi, per quanto possibile, l’approccio della comunità internazionale alla regolamentazione delle attività transnazionali d’impresa.
Dal punto di vista della protezione dei diritti umani, l’efficacia del trattato dipenderà non soltanto dalla qualità del testo finale, ma anche dal numero di paesi che decideranno di ratificarlo e di darvi concreta attuazione. Per com’è stato finora concepito, infatti, il nuovo strumento non darebbe vita ad obblighi internazionali direttamente vincolanti le imprese, ma richiederebbe agli stati l’adozione di misure che ne regolamentino la condotta e che migliorino l’accesso ai rimedi per le vittime di violazioni. Conferirebbe, insomma, maggior specificità a quegli obblighi internazionali in materia d diritti umani cui gli stati sono già vincolati (si veda il contributo di Fasciglione in questo numero).
Le imprese sono attualmente titolari a livello internazionale di ampi diritti, ad esempio quelli di cui godono grazie agli accordi d’investimento e che possono far valere tramite l’efficace strumento dell’arbitrato investitore-Stato. Le vittime di violazioni, specialmente quando cittadini di paesi in via di sviluppo, incontrano enormi difficoltà pratiche, economiche e legali nell’ottenere giustizia per il danno subito a opera di un’impresa straniera o di una sua filiale. Il nuovo strumento internazionale potrebbe in parte correggere questi equilibri, facilitando anche quell’accesso ai rimedi in cause transnazionali che, come illustrato da Bonfanti in questa pubblicazione, sono già una realtà in alcuni paesi. Nel frattempo, ciò che gli stati possono fare per prepararsi adeguatamente all’emergenza di nuove norme internazionali è mettere allo studio proposte di legislazione sulla HRDD prendendo ispirazione dagli esempi migliori attualmente esistenti, quale quello francese (v. il contributo di Bordignon in questo numero). L’UE è già attiva su questo fronte: la Commissione, come richiesto a gran voce dal Parlamento Europeo, sta considerando varie opzioni per una possibile iniziativa legislativa a livello europeo e dovrebbe presentare un report in materia nella primavera del 2020. L’“Agenda for Action on Business and Human Rights” lanciata a Bruxelles il 2 dicembre dalla Presidenza finlandese del Consiglio dell’UE sancisce chiaramente questa priorità, mentre non contiene riferimenti specifici al trattato internazionale su imprese e diritti umani.
