Roberto Forin*
Attualmente, in Italia e altrove in Europa, sembra che “come affrontare i rischi”, reali o percepiti, legati ai flussi migratori si sia delineata come una imprescindibile priorità politica, spesso invocata come reazione necessaria all’affermarsi di una forte retorica populistica anti-immigrazione. Ne sono un buon esempio le recenti iniziative Italiane nel Mediterraneo, e particolarmente in Libia, mirate al contenimento dei flussi. Tuttavia, nonostante la loro efficacia di breve termine, nel medio-lungo termine tali politiche rischiano di dimostrarsi inefficaci e, peggio ancora, controproducenti, come cercherò di dimostrare.
Le “migrazioni” non sono né un fenomeno contemporaneo né temporaneo. Sono parte integrante di più ampi processi di trasformazione sociale ed economica, legati alla globalizzazione. Come è stato più volte evidenziato da numerosi economisti e sociologi, le migrazioni stanno già dando un importante contributo alla crescita economica e alla trasformazione sociale del nostro paese. Ecco perché, anche in Italia, una prospettiva di medio-lungo termine, mirante a “cogliere le opportunità” legate a tale contributo, dovrebbe fare parte integrante di ogni discussione riguardante le politiche migratorie.
Detto ciò, considerando la complessità della questione e la brevità di questo paper il mio contributo si limiterà all’analisi di alcune delle più recenti iniziative in Libia e Italia. L’obiettivo è quello di identificare alcuni dei rischi e delle opportunità legati a tali iniziative e presentare alcune proposte concrete di policy ad esse associate.
Politiche migratorie nel Mediterraneo
Dopo il picco di arrivi attraverso la cosiddetta rotta balcanica nel 2015/2016, la rotta del Mediterraneo centrale è ridiventata la principale porta d’entrata verso l’Europa. Nel 2016, più di 180.000 migranti irregolari, di cui la stragrande maggioranza diretta verso Italia, sono stati intercettati nel Mediterraneo centrale. Il 2016 è anche stato l’anno record per le vittime in mare, con più di 4.500 vittime durante la traversata. Nel 2017, al 31 Ottobre, 111.397 migranti avevano raggiunto le coste Italiane, 95% dei quali provenienti dalla Libia. I primi cinque paesi di origine, per ordine di importanza, erano Nigeria (16%), Guinea (9%), Bangladesh (8%), Costa d’Avorio (8%), Mali (6%)
In Libia, gli sforzi del governo Italiano si sono concentrati sulla riduzione delle partenze verso l’Italia. Negli ultimi mesi, questo approccio ha portato a una significativa riduzione degli arrivi (80% in meno rispetto a Ottobre rispetto al 2016). Tuttavia, in seguito a tale riduzione, una serie di nuove problematiche sono emerse (o si sono acuite) in Libia.
L’effetto più preoccupante, ampiamente dibattuto nelle ultime settimane, è il numero crescente di migranti bloccati nel Paese, esposti a sistematiche violazioni dei diritti umani, particolarmente nei centri di detenzione per migranti. In Libia, il conflitto e l’instabilità hanno portato al collasso dello stato di diritto in vaste aree. Approfittando dell’impunità, molte milizie, gruppi criminali e individui partecipano allo sfruttamento e agli abusi dei migranti, particolarmente nei centri di detenzione.
Nel contesto Libico, un approccio di breve termine basato esclusivamente sul contenimento dei flussi rischia di rivelarsi controproducente nel medio/lungo termine. Diverse ricerche hanno documentato come la discriminazione e gli abusi verso i migranti, causando il loro progressivo “disempowerment”, piuttosto che “contenerli” in Libia rischia semplicemente di spingerli verso la decisione di continuare il viaggio verso paesi più sicuri, quali l’Italia.
Nel lungo termine l’approccio attuale rischia di compromettere ulteriormente la già fragile economia locale Libica, l’economia della regione del Sahara e, per finire, la stabilità dell’intera area. L’approccio attuale sottovaluta il fatto che la Libia è storicamente, e rimane a tutt’oggi, la destinazione di molti migranti, soprattutto di quelli provenienti dai Paesi affacciati sull’altra sponda del deserto. Particolarmente nel sud della Libia, i migranti forniscono un contributo fondamentale all’economia della regione. Inoltre, attraverso le rimesse e i movimenti stagionali, essi contribuiscono positivamente all’economie delle loro Nazioni d’origine.
Politiche migratorie in Italia
In Italia ci sono approssimativamente 2.700.000 lavoratori stranieri. Fra questi, circa 600.000 lavorano come badanti, baby-sitter e personale domestico, 450.000 lavorano in agricoltura e circa 250.000 nell’edilizia. Negli ultimi quattro anni il numero di imprese gestite da lavoratori stranieri è aumentato del 20%, arrivando a rappresentare il 10% del totale delle piccole imprese Italiane. Nel 2016 il loro contributo all’economia nazionale è stato stimato intorno ai 123 miliardi di Euro, il 9% del PIL.
Appare dunque chiaro come, al di là della gestione dei flussi attraverso il Mediterraneo, la creazione in Italia delle condizioni appropriate affinché le migrazioni possano continuare a contribuire all’economia del paese sia un obiettivo di fondamentale importanza. In tal senso, le politiche migratorie dovrebbero essere viste come delle opportunità per rilanciare l’innovazione e il capitale umano nel nostro Paese.
L’introduzione dello Ius solis e dello Ius culturae, in discussione al Senato, darebbe un contributo positivo concreto all’integrazione di un numero significativo di famiglie di stranieri in Italia. Tuttavia, tale iniziativa dovrebbe essere accompagnata da altre misure miranti alla creazione di un sistema di accesso dei lavoratori stranieri al mercato del lavoro più organizzato, efficiente e trasparente. Tali misure contribuirebbero simultaneamente alla riduzione del numero di lavoratori stranieri irregolari presenti sul territorio e all’integrazione dei lavoratori stranieri regolari.
- Proposte di politiche migratorie in Libia
Nel breve periodo: rafforzare la protezione dei migranti nei centri di detenzione e l’accesso ai servizi di base
L’affermarsi in Libia di un governo centrale legittimo e efficiente rimane un obiettivo distante. Il controllo del territorio da parte del Governo di Unità Nazionale, presieduto dal Primo Ministro Fayez al Sarraj, rimane estremamente limitato e gli ultimi sviluppi sul terreno non lasciano intravedere una soluzione rapida a tale situazione di impasse. Ciononostante, pur rimanendo realista rispetto ai progressi che il paese Nord Africano può compiere nella gestione dei flussi migratori, l’Italia dovrebbe fissarsi una serie di chiari obbiettivi strategici di breve e medio termine in tale ambito. Tali obbiettivi dovrebbero formare parte integrante di più ampie relazioni diplomatiche fra i due Paesi, nonché del ruolo che l’Italia dovrebbe rivestire nelle politiche riguardanti la zona del Mediterraneo sia a livello bilaterale che nell’ambito delle politiche Europee.
In linea con l’art. 5 dell’accordo fra il Governo Italiano e il Governo di Unità Nazionale Libico stipulato a Roma il 2 Febbraio 2017 e con i principi dei precedenti accordi fra i due paesi (2012 e 2008), qualsiasi tipo di supporto alle autorità libiche dovrà essere condizionato al rispetto dei diritti dei migranti. Tale supporto include le attività di rafforzamento delle capacità e di supporto tecnico ai centri di detenzione previsti dall’art. 2 del suddetto accordo nonché le azioni intese a rafforzare la capacità della Libia di controllo delle frontiere proposte dall’Italia e dalla Commissione Europea e finanziate attraverso il Fondo Fiduciario EU-Africa (€46 milioni)
In questa prospettiva, le misure che dovrebbero essere immediatamente adottate dalle autorità Libiche includono:
- La chiusura dei centri di detenzione che agiscono in violazione della giurisdizione del Dipartimento per la Lotta alla Migrazione Illegale (DCIM).
- La cessazione della detenzione arbitraria dei migranti;
- L’apertura di indagini sui rapporti di violazioni dei diritti umani da parte dei funzionari governativi
- Il miglioramento delle condizioni di detenzione nei centri gestiti dal Dipartimento per la lotta alla Migrazione Illegale (DCIM)
Per facilitare l’attuazione di tali misure, l’accesso ai centri di detenzione da parte dell’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR), dell’Organizzazione Internazionale per le Migrazioni (IOM), nonché delle organizzazioni della società civile libica dedite alle attività di monitoraggio delle condizioni nei centri di detenzione dovrebbero essere facilitati dal Governo di Unità Nazionale.
Al fine di perseguire gli obiettivi summenzionati, il Governo italiano potrebbe fare riferimento all’art. 3 dell’accordo del 2017, che prevede la creazione di un comitato direttivo per accompagnare l’attuazione dei termini dell’accordo.
Nel medio-lungo periodo: riforma del quadro giuridico e rilancio dell’economia locale
Il prerequisito essenziale per l’attuazione di una strategia di medio-lungo periodo nell’ambito delle politiche migratorie in Libia è il progressivo consolidamento di un governo centrale legittimo, stabile e capace di affermare la propria autorità sulla totalità del territorio. In tal senso, l’adozione del progetto costituzionale approvato dal Governo di Unità Nazionale nel Luglio del 2017, ancora in corso di negoziazione fra i vari centri di potere, sembra essere un primo e fondamentale passo.
In questa prospettiva, una strategia di medio-lungo termine dovrebbe mirare al riconoscimento delle esigenze di protezione dei migranti vulnerabili e dei richiedenti asilo in Libia, alla promozione della loro integrazione nella struttura socio economica libica attraverso il miglioramento delle condizioni di lavoro dei lavoratori stranieri nel paese. Dovrebbero invece essere evitati interventi miranti a “sigillare” i confini meridionali libici con il Ciad, il Niger e il Sudan. Tali misure comprometterebbero le attuali dinamiche di mobilità nella regione, basati sull’informalità, sulla porosità delle frontiere e sulla migrazione stagionale. Rischierebbero quindi di avere conseguenze negative per le economie locali, creando in ultima istanza un terreno fertile per l’aumento delle attività di contrabbando e di traffico di esseri umani piuttosto che per una loro riduzione.
Sulla base di queste premesse, le seguenti azioni dovrebbero essere avviate:
- Promuovere la adozione di una legge nazionale sul asilo e la decriminalizzazione del reato d’immigrazione clandestina.
La Libia, pur non essendo parte contraente della Convenzione di Ginevra, ha tuttavia ratificato la Carta africana dei diritti dell’uomo e dei popoli (1981), che all’art. 12 riconosce il diritto di ricercare e ricevere asilo in territorio straniero e vieta le espulsioni collettive. Ha inoltre ratificato la Convenzione sugli aspetti propri ai problemi dei rifugiati in Africa, che prevede, all’art. II, il divieto di refoulement. L’Italia dovrebbe supportare la trasposizione dell’istituto dell’Asilo Politico e del principio di non-refoulement nella giurisdizione nazionale. Fra l’altro è importante far notare che il riconoscimento di tali principi è contenuto nella bozza di costituzione sopra menzionato che all’art. 14 stabilisce che “lo Stato garantisce l’Asilo Politico. E’ proibita il trasferimento dei rifugiati politici con l’eccezione dei tribunali internazionali, le cui condizioni e circostanze sono stabilite per legge” (traduzione del autore).
Inoltre, la revisione dell’attuale Legge 19 del 2010 sulla “lotta all’immigrazione clandestina” dovrebbe essere considerata. Criminalizzando l’immigrazione irregolare, questo quadro giuridico esclude de iure e de facto ogni possibile iniziativa nell’ambito delle alternative ala detenzione, che potrebbero altrimenti messe in atto attraverso il supporto della comunità internazionale.
Al fine di perseguire tali obiettivi di medio termine l’Italia dovrebbe impegnarsi sia sul fronte del supporto alle autorità Libiche che attraverso una posizione di leadership in ambito Europeo.
- In Libia l’Italia dovrebbe appoggiare la formazione e i lavori del Consiglio Nazionale per i Diritti Umani, uno degli organismi costituzionali indipendenti previsti dalla sopra citata bozza di Costituzione (art. 159). Fra le funzioni di tale organismo la bozza di costituzione prevede il monitoraggio del rispetto dei diritti umani, la difesa dei diritti inscritti nel testo costituzionale, la ratifica e/o accessione dei trattati internazionali in difesa dei Diritti Umani e la cooperazione con organizzazioni nazionali e internazionale in questo ambito.
- A livello Europeo, l’Italia dovrebbe inserire le sopra citate riforme legislative come una delle tappe di una più ampia strategia volta a rilanciare le discussioni per l’inclusione della Libia nella Politica Europea di Vicinato (ENP)
- Rilanciare lo sviluppo socio-economico e l’inclusione dei migranti nella economia locale
Al di là dell’obiettivo immediato della stabilizzazione del Paese, il recupero della economia libica è una precondizione essenziale per la messa in atto di qualsiasi politica migratoria fruttuosa. Rilanciare l’economia locale significherebbe creare delle opportunità che riporterebbero molti trafficanti verso la legalità e, allo stesso tempo, aumenterebbero le occasioni di lavoro a favore dei migranti provenienti dall’Africa Subsahariana e altrove. Appare quindi chiaro come il rilancio dell’economia libica, particolarmente a livello locale, debba essere una delle priorità del governo italiano nel medio termine.
L’iniziativa del Forum Economico di Agrigento, tenutosi nel Luglio 2017, segna sicuramente un primo passo nella giusta direzione. Tuttavia sarebbe opportuno andare al di la degli aspetti meramente economici con iniziative collaterali miranti al rafforzamento della cooperazione fra l’Italia e la Libia in altri importanti settori, quali ad esempio la cultura e l’educazione. Alcuni dei punti inclusi nel trattato di amicizia Italo-Libico del 2008 (articolo 15 e articolo 16) rappresenterebbero un precedente di cooperazione interessante in questo ambito e potrebbero quindi essere riesaminati con le controparti libiche.
- Lo sviluppo socio-economico, gli scambi culturali e la cooperazione nell’ambito dell’alta formazione in Libia dovrebbero essere incluse nelle priorità del “Fondo Africa” 2017-2020
Il rilancio dello sviluppo socio-economico e l’inclusione dei migranti nelle economie locali sono anche punti chiave del piano d’azione varato a La Valletta nel 2015, fortemente voluto dall’Italia. Tuttavia, solamente 42 dei 136 milioni di euro stanziati dal Fondo Fiduciario Europeo per l’Africa per le attività nel paese libico saranno destinati allo sviluppo locale. Anche in questo caso è importante notare come la bozza di costituzione del 29 luglio fornirebbe un quadro giuridico adeguato per questo tipo di iniziative, sia a livello bilaterale che europeo. L’articolo 159 della bozza di costituzione sancisce che “… le unità di governo locale stabiliscono, sotto la supervisione dal governo centrale, relazioni di partenariato e cooperazione all’estero con l’ obiettivo di supportare uno sviluppo equo e sostenibile.” (traduzione del autore).
- L’Italia dovrebbe farsi promotrice a livello europeo di un aumento del budget stanziato per lo sviluppo socio-economico e la governance a livello municipale e regionale. Sul piano bilaterale l’Italia dovrebbe provvedere supporto tecnico alle istituzioni locali e nazionali libiche per un uso efficace e trasparente dei fondi (gestione dei progetti, monitoring & evaluation).
- Proposte di politiche migratorie in Italia
E’ estremamente importante evitare di accreditare la percezione, attualmente abbastanza diffusa in molti paesi del Nord Africa e dell’ Africa Subsahariana, che la Comunità Europea e l’Italia vogliano trasformare la Libia nei guardiani dell’ Europa, a ogni costo. Occorre quindi dare dei segnali forti di apertura e dimostrare che l’Italia e l’Europa sono anche disposte a mettersi in gioco direttamente. In tal senso, il dialogo bilaterale e multilaterale con i Paesi africani nell’ ambito dei canali di migrazione legale, quali i visti di studio e lavoro, i programmi di resettlement e i corridoi umanitari, vanno rilanciati. Non si tratta solamente di rispondere ad un imperativo morale e a interessi di politica estera: l’apertura di canali di migrazione legale ha il potenziale di ridurre gli arrivi di migranti irregolari in Italia, creando allo stesso tempo le condizioni necessarie affinché la forza lavoro dei migranti possa contribuire allo sviluppo economico e alla prosperità del Paese.
Anche in questo caso, l’Italia dovrebbe combinare un impegno bilaterale con i partner africani (in linea con il “Fondo Africa” di recente costituzione) con una leadership più incisiva e dinamica a livello europeo, dove l’Italia dovrebbe “lead by example” e attraverso un protagonismo rinnovato nei dialoghi esistenti.
- Sulla base di accordi bilaterali con i principali Paesi d’origine dei migranti in Italia, l’Italia dovrebbe aumentare le attuali quote lavoro annuali (solamente 30.000 nel 2017), il numero dei visti per studio e delle borse di studio (in linea con le iniziative europee Erasmus e Blue Card)
- L’Italia dovrebbe contribuire al programma di resettlement dell’ Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (ACNUR) e promuovere i corridoi umanitari (vedi l’iniziativa della comunità di Sant’Egidio), permettendo alle organizzazioni e comunità locali di assumere responsabilità per gestire direttamente il resettlement dei richiedenti asilo e la loro accoglienza.
- A livello europeo, in linea con il lavoro intrapreso attraverso il Migration Compact del 2015, l’Italia dovrebbe assumere la leadership per l’implementazione della seconda priorità del piano d’azione di La Valletta, “Migrazioni legali e mobilità”, attraverso i processi di Rabat e Khartoum e il “Migration and Mobility Dialogue”.
Questa proposta si basa sulle ricerche riguardanti le esperienze dei migranti bloccati in Libia durante il conflitto del 2011, effettuate presso l’università di Oxford e per il Humanitarian Policy Group del Overseas Development Institute (vedi https://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/resource-documents/10527.pdf ). Si basa anche, in parte, sul risultato delle ricerche sullo sfruttamento lavorativo dei migranti nel settore dell’ agricoltura realizzate per il Migration Policy Group del Istituto Universitario Europeo di Firenze (pubblicazione in corso).
* Roberto Forin lavora come responsabile della ricerca per I’International Centre for Migration Policy Development (ICMPD) con sede a Vienna, dove coordina un progetto di ricerca sulla tratta lungo le rotte migratorie in Europa e si occupa di migrazione nei paesi in crisi, in particolare la Libia . Prima di entrare all’ICMPD, ha lavorato come Vice Capomissione per il Comitato Internazionale della Croce Rossa (CICR) in Grecia nel 2015/2016. Roberto ha oltre dieci anni di esperienza nella protezione e assistenza dei rifugiati e delle popolazioni sfollate in zone di conflitto in Africa, Medio Oriente e Sud America, principalmente con il CICR e l’Organizzazione internazionale per le migrazioni (IOM). Dal 2014, dopo un anno di studi sulle migrazioni presso l’Università di Oxford, ha approfondito le problematiche migratorie nel Mediterraneo e nel Nord Africa come ricercatore e operatore umanitario. A Oxford, ha condotto ricerche sull’“immobilità involontaria” e sulle migrazioni in paesi in crisi. Successivamente, ha collaborato con il Migration Policy Center presso l’Istituto Universitario Europeo di Firenze e il Humanitarian Policy Group presso l’Overseas Development Institute per delle ricerche sullo sfruttamento lavorativo dei migranti in Italia e sulla protezione dei migranti in Libia.
Il presente paper rappresenta il contributo dell’autore per la conferenza “La politica estera ed europea dell’Italia: le proposte del PD”. Esso non impegna in alcun modo il Partito e il suo programma.
