Abstract

Molte cose si stanno muovendo nel campo della difesa europea. Varie iniziative, come il Fondo Europeo per la Difesa o la Cooperazione Strutturata Permanente, potrebbero cambiare radicalmente lo scenario attuale.

Si tratta di una grande opportunità, che comporta però anche dei rischi. In mancanza di un disegno complessivo, di un quadro concettuale che le metta in relazione le une con le altre all’interno di uno schema organico e coerente, le differenti iniziative rischiano di affastellarsi in modo confuso l’una sull’altra, producendo un’architettura disfunzionale o comunque poco ottimale.

Il PD, il più grande partito riformista d’Europa, può cogliere questa occasione per dare un significativo contributo all’integrazione europea.

Il partito potrebbe formulare, al termine di un processo che coinvolga vari attori italiani ed europei, un documento che delinei una struttura soddisfacente da raggiungere nel breve-medio periodo, e che specifichi responsabilità, ruolo e funzione dei diversi attori. Questo permetterebbe di tenere sempre presente un obiettivo preciso sulla base del quale valutare le iniziative che vengono lanciate in questi mesi e, se necessario, modificarle.

In sostanza, il PD dovrebbe proporre un’architettura ideale della difesa a livello continentale: una bussola e una mappa per costruire una difesa europea coesa ed efficiente, che restituisca all’UE un ruolo di primo piano nello scenario internazionale e che garantisca ai cittadini maggiore protezione con minori costi.

1. Nessun vento è favorevole…

La costruzione degli Stati Uniti d’Europa è l’obiettivo di lungo termine del PD. Inevitabilmente, questo implica che in materia di difesa il partito miri a costituire un “esercito europeo”: un forza federale integrata, sul modello statunitense. Tuttavia, gli Stati Uniti d’Europa – e di conseguenza l’esercito europeo – rimangono per ora una prospettiva molto, molto lontana.

Allo stesso tempo, la pubblicazione della Strategia Globle dell’UE e le conseguenti iniziative degli Stati membri (EUGS Implementation Plan), della Commissione (European Defence Action Plan) e dell’Ue con la Nato (EU-NATO Joint Declaration) hanno impresso una forte accelerazione alla cooperazione europea in materia di difesa.

Si pone dunque il problema di capire esattamente cosa vogliamo ottenere con questa accelerazione. In altri termini, quale dovrebbe essere, secondo il PD, l’architettura complessiva della difesa europea alla conclusione dei processi di cui sopra?  Avere una chiara idea di dove si vuole arrivare è l’unico modo per raggiungere un obiettivo desiderato: non esiste vento favorevole per il marinaio che non sa dove andare.

Se il partito non saprà formulare chiaramente il proprio obiettivo finale in termini di sistemazione complessiva della difesa europea, e identificare un appropriato corso di azione e relativi strumenti, rischierà di adottare una linea politica incoerente, perché guidata da interessi e considerazioni contingenti. Soprattutto, l’Italia potrebbe trovarsi, tra pochi anni, con un assetto della difesa europea che non corrisponde ai propri interessi.

Ci servono quindi una bussola e una mappa, per capire dove vogliamo andare nel prevedibile futuro. Questo breve contributo si propone di fornire alcuni elementi di riflessione in merito ad una ipotetica struttura finale della difesa europea, ed ai principi che la dovrebbero sostenere. Propone inoltre un percorso che, auspicabilmente, porterebbe all’elaborazione della mappa di cui sopra.

Un simile esercizio è chiaramente complicato dal fatto che, proprio in questi mesi, gli Stati membri e le istituzioni europee sono impegnati nell’elaborazione delle varie articolazioni delle iniziative di cui sopra. La Cooperazione Strutturata Permanente sarà presumibilmente lanciata a fine anno, i progetti pilota per il Fondo Europeo per la Difesa sono in parte già attivi, ecc.

I giochi non sono però ancora chiusi. Durante i prossimi anni ci sarà la possibilità di modificare “in corsa” regolamenti, iniziative e politiche. Ma per farlo a ragion veduta ci occorreranno, appunto, una mappa e una bussola.

2. La bussola: l’obiettivo

Così come una bussola punta sempre verso nord, una linea politica dovrebbe sempre tendere a conseguire un obiettivo preciso. In questo caso, l’obbiettivo finale deve essere necessariamente ambizioso, in linea con la lontana stella polare di una difesa integrata europea. Tuttavia, la navigazione dovrà anche tenere conto dei limiti imposti dalla realtà politica. Deve quindi essere anche un obiettivo realisticamente raggiungibile.

E’ ragionevole ipotizzare un percorso in due fasi. La prima, nel breve-medio periodo, non può che basarsi sulla costituenda Cooperazione Strutturata Permanente, o PESCO. Si tratta di una creatura dai contorni ancora non del tutto definiti che, secondo alcuni Stati membri (tra cui l’Italia), dovrebbe rappresentare un nucleo duro di integrazione, mentre per altri dovrebbe essere poco più che una dichiarazione di impegno politico. E’ presumibile che la PESCO che vedrà la luce entro l’anno rappresenti una soluzione di compromesso, forse più vicina alla seconda interpretazione.

Tuttavia nulla vieta che, una volta costituita formalmente la Cooperazione, gli Stati partecipanti concordino di rafforzarne questa o quella dimensione. L’Italia dovrebbe pertanto lavorare, nei prossimi anni, per trasformare la PESCO in un’avanguardia dell’integrazione, un nucleo duro di Stati che navighino sulla rotta dell’integrazione della difesa (ossia, realizzare la PESCO cosi come immaginata nel Trattato di Lisbona).

In questo contesto la Cooperazione Strutturata Permanente dovrà implicare, innanzitutto, una graduale convergenza dei processi di pianificazione nazionale. Questa convergenza dovrebbe progressivamente strutturare i processi nazionali in modo che risultino complementari, evitando nei limiti del possibile le duplicazioni ed al contempo permettendo di porre rimedio alle gravi mancanze di capacità a livello europeo. L’Italia dovrebbe quindi partecipare con il massimo impegno, e sostenere e promuovere attivamente nei confronti degli altri Stati membri, alcune iniziative già in atto a livello europeo che mirano esattamente a questo (CARD, CDP).

E’ forse l’opportunità più rilevante offerta dalla PESCO, ed è anche l’elemento più qualificante ed irrinunciabile della Cooperazione Strutturata. Senza un’integrazione della pianificazione, infatti, non potrà mai essere costituita una difesa integrata. Dato che si tratta di un processo per sua natura molto lento e graduale, che incontrerà molte resistenze e che subirà ritardi e deviazioni, l’Italia ed il PD dovrebbero impegnarsi affinché abbia inizio il prima possibile, e dovrebbero continuare a perseguirlo con decisione.

In secondo luogo, la Cooperazione Strutturata Permanente dovrà puntare a dare vita ad una forza operativa europea capace di azione autonoma, il cui livello di ambizione, politicamente, è già individuato nella Strategia Globale. Questa ambizione va però declinata anche in termini militari: quale pacchetto di forze, efficace e coerente, vogliamo costituire? Per svolgere esattamente quali missioni, quante, ed in quale area geografica? Con quali meccanismi decisionali, inclusa la responsabilità politica? Fare chiarezza su questo significa aggiungere un ulteriore tassello, insieme alla pianificazione, all’individuazione de facto di una politica di difesa. E, insieme alla pianificazione di lungo periodo, contribuire all’individuazione delle capacità militari.

Il valore aggiunto starebbe, inoltre, anche nell’impulso che la costruzione di questa struttura darebbe all’armonizzazione dei requisiti. La mancanza di requisiti comuni è un ostacolo all’interoperabilità delle forze europee, ma anche un fattore di debolezza per l’industria del continente. Il drammatico ritardo europeo nel settore dei velivoli senza pilota, ad esempio, è dipeso principalmente dall’incapacità di individuare un requisito comune europeo (che pure esiste, visto che oggi tutti utilizzano la stessa piattaforma di produzione statunitense). Più che di Comunicazioni e Regolamenti, l’industria ha bisogno di requisiti comuni che permettano ad un’azienda di sviluppare prodotti che abbiano, come potenziali acquirenti, tutti gli Stati europei.

Elemento finale sono i progetti di sviluppo comuni. L’Italia dovrà spingere affinché i progetti comuni (anche quelli sviluppati in ambito PESCO, ma non solo) vadano a mitigare l’impatto delle mancanze in termini di capacità individuate a livello europeo, e non esclusivamente nazionale. Quando possibile, sarebbe bene che piattaforme così sviluppate vadano a costituire “flotte europee”, possedute o quantomeno utilizzate e sostenute in comune dagli Stati membri partecipanti.

Se riusciremo, nel corso dei prossimi anni, a costituire questo “nucleo duro”, si potrà pensare ad una seconda fase che potrebbe avere come elemento qualificante una vera e propria integrazione delle forze, sotto comando unico. Questo implicherebbe ovviamente una suddivisione dei compiti e quindi una relativa specializzazione. A quel punto, il “nucleo duro” potrebbe espandere i propri compiti dedicandosi anche alla difesa territoriale. L’Europa diverrebbe così un secondo pilastro della NATO, trasformata da alleanza tra un Paese egemone e alleati minori in un’alleanza quasi paritaria sostenuta da due pilastri, uno nordamericano ed uno europeo.

3. La mappa: i principi di un assetto funzionale

La navigazione verso la stella polare, e lungo la rotta indicata dalla nostra bussola, sarà certamente lenta e difficile. Avremo quindi bisogno anche di una mappa che indichi gli scogli e le secche da evitare: avremo bisogno di disegnare in anticipo l’architettura complessiva, in modo da poterla usare come riferimento nel valutare le varie iniziative contingenti.

L’architettura che vogliamo ottenere dovrà essere chiara, coerente, funzionale. Un concetto banale, ma non a Bruxelles. Spesso le politiche europee finiscono per essere l’esito disfunzionale di varie iniziative nazionali, bilaterali o minilaterali, affiancate da politiche comunitarie risultato di scontri tra le burocrazie e le istituzioni. Per evitare che anche la politica di difesa europea finisca per sembrare un semplice affastellamento semi-casuale di scelte compiute in diverse sedi, sarebbe utile iniziare a riflettere da subito su come strutturare l’architettura di cui al paragrafo precedente.

Servirebbe quindi delineare un assetto funzionale ed efficiente, che specifichi responsabilità, funzioni e ruolo di ogni istituzione. Quale dovrà essere il ruolo degli Stati membri? Quale del Parlamento: solo la supervisione, o anche un qualche ruolo di indirizzo politico? Cosa dovrà fare la Commissione europea, limitarsi al finanziamento o anche giocare una funzione propulsiva, e quale? Le varie agenzie e strutture come l’Agenzia Europea della Difesa, il Servizio Europeo di Azione Esterna, il Military staff, come possono essere utilizzate al meglio? E come tutti questi attori dovranno interagire gli uni con gli altri?

Questa architettura dovrà essere basata sul principio che per ora gli Stati membri rimangono alla guida della difesa europea. Finche’ non si creeranno gli Stati Uniti d’Europa, gli Stati continueranno ad essere responsabili per la politica estera e di difesa – e, di conseguenza, anche gli attori che comandano e utilizzano le forze armate. Perciò, nel disegnare la nostra mappa, dovremo tenere presente che le scelte cruciali in politica di difesa devono rimanere di pertinenza degli Stati membri, almeno fino a quando l’UE non diverrà un vero e proprio soggetto politico.

Si dovrà pertanto evitare una strisciante acquisizione di competenze da parte delle istituzioni comunitarie: il principio è che prima si fanno le scelte politiche, e solo in un secondo momento si assegnano i compiti alle strutture. Sarebbe disastroso, ad esempio, che attraverso il Fondo Europeo per la Difesa la Commissione Europea finisse per indirizzare le scelte in materia di sviluppo di armamenti: sono i Ministeri della Difesa a comandare le forze armate e solo loro ne conoscono i bisogni e le necessità, e sono pertanto titolati a decidere quali capacità bisogna acquisire.

Un altro principio che sarebbe bene tenere presente, se vogliamo che la nostra architettura risulti coerente ed efficiente, è che bisogna evitare la moltiplicazione delle strutture. La proliferazione di strutture è un classico fenomeno europeo, ma ci sono già molti diversi attori coinvolti, a vario titolo, nella difesa europea. Aggiungerne altri non farebbe che aumentare la confusione ed alimentare lo spreco di risorse scarse. Invece, bisognerà sfruttare appieno le sinergie tra le varie istituzioni, che esistono, e fare in modo che ciascuna struttura sia messa in grado di utilizzare tutto il proprio potenziale. Creare nuove strutture è un buon modo per guadagnarsi facili titoli di giornale, ma risulta spesso un esercizio sterile (quante “fabbriche di carte” esistono!). Far funzionare le cose è difficile e ingrato, ma porta risultati concreti.

4. Tracciare la rotta

Questo paper propone alcuni elementi di riflessione ma si tratta solo, come è ovvio, di un contributo di stimolo. Il PD deve chiarire al Paese quale difesa europea intenda costruire, concretamente, in attesa che le condizioni siano mature per l’obiettivo dell’Europa federale e del conseguente, a quel punto inevitabile, esercito europeo.

E’ importante preparare il terreno, dato che decisioni di questa portata non nascono dal nulla. Occorre quindi tracciare una rotta, lanciare un processo di riflessione che si concluda con una chiara indicazione di linea politica in materia di difesa europea. Tale processo deve coinvolgere innanzitutto la struttura del partito ed i suoi parlamentari ed iscritti. In linea teorica, dovrebbe essere lanciato e guidato da un Responsabile per la Difesa, una figura esperta in materia ed autorevole che disponga di un proprio Dipartimento. Il Responsabile potrebbe anche coltivare i rapporti con il “nucleo duro” di Stati, usando anche le relazioni tra partiti fratelli.

Il primo passo dovrebbe essere quello brevemente discusso nel primo paragrafo di questo paper: capire l’assetto finale desiderato dal PD. Su quella base, disegnare poi una relativa architettura istituzionale che delinei le responsabilità e i compiti dei vari attori.

A tal fine, il PD potrebbe lanciare un calendario di incontri pubblici da svolgere nel corso del 2018, dopo le elezioni politiche. Gli incontri dovrebbero basarsi sulla discussione di un primo documento di base formulato dal Responsabile Difesa, che potrà essere via via integrato, modificato e affinato grazie ai contributi emersi nel dibattito.

Data la delicatezza del tema, sarà fondamentale coinvolgere l’opinione pubblica: metodi di consultazione aperta e trasparenza saranno cruciali. Gli eventi dovranno svolgersi sia in sedi istituzionali e di partito, ma anche in luoghi più aperti alla cittadinanza, oltre che sui media (tradizionali e social).

I dibattiti e le iniziative dovranno inoltre tenere conto della dimensione europea del problema. Potrebbe essere fruttuoso coinvolgere in questo processo i partiti fratelli e le strutture di elaborazione politica in Europa (a partire dalla FEPS). Di particolare rilevanza sarà il contributo fattivo dei parlamentari europei del PD, visto anche il ruolo cruciale che il Parlamento europeo dovrà necessariamente giocare nella politica di difesa europea. Sempre in quest’ottica occorrerà ricercare il continuo coinvolgimento, e ove possibile sostegno, dell’Alto Rappresentante Mogherini.

Il risultato finale dovrà essere un documento programmatico condiviso dall’intero Partito, e che venga dunque formalmente approvato in Direzione nazionale. Tale documento sarà quindi la linea guida per il PD in materia di difesa. A seconda di come si saranno sviluppati i rapporti con i partiti europei del gruppo S&D, sarebbe bene che il documento raccogliesse anche il loro consenso o addirittura, se possibile, il loro esplicito endorsment.

Come dimostra il grafico qui pubblicato, gli italiani sono particolarmente recettivi e interessati al tema.L’imminente campagna elettorale potrebbe quindi essere una buona occasione per lanciare, o quantomeno annunciare, il processo: sarebbe un modo per dimostrare ai cittadini che il PD è un partito che pensa al futuro e in grado di riflettere sui grandi obiettivi strategici.

Fonti: * LAPS – IAI, Gli Italiani e la Politica Estera 2017, ottobre 2017. ** Commissione Europea, Designing Europe’s future: Security and Defence, Special Eurobarometer  461, aprile 2017.

Il presente paper rappresenta il contributo dell’autore per la conferenza “La politica estera ed europea dell’Italia: le proposte del PD”. Esso non impegna in alcun modo il Partito e il suo programma. 

L'articolo Una bussola e una mappa. Il PD per la difesa europea proviene da MondoDem.

L’ultimo Consiglio dei Ministri della Difesa di Francia e Germania si è concluso con la pubblicazione di un Comunicato che delinea una cooperazione futura sorprendente per ampiezza e profondità. Il risveglio del motore franco-tedesco e’, in generale, una buona notizia per la difesa europea: senza di loro, non si fanno passi avanti. E’ pertanto da valutare positivamente che Parigi e Berlino abbiano deciso di formalizzare il rilancio dei rapporti proprio mentre sono in discussione, a Bruxelles, numerose iniziative politiche che hanno bisogno di sostegno e sollecitazioni da parte degli Stati membri.

Tuttavia il motore franco-tedesco, per essere realmente efficace, non deve essere mandato fuori giri – e a vedere i risultati di quest’ultimo accordo sembra che questo sia il rischio che corriamo attualmente. La sostanza del Comunicato, in pratica, è la seguente: Francia e Germania si impegnano a promuovere una radicale convergenza delle proprie politiche industriali della difesa. Grazie alla posizione di assoluta preminenza così conseguita, Francia e Germania orienteranno lo sviluppo delle capacità militari europee, assegnando alla propria industria un ruolo primario e a quelle degli altri Stati quello di subcontractor (ben che vada). Quando Macron ha lanciato il suo slogan “L’Europe, c’est nous!”, intendeva forse “Io e Angela”?

Il comunicato

Le conclusioni del Consiglio toccano diversi temi: la Cooperazione Strutturata Permanente (PESCO), sulla quale Francia e Germania avrebbero dovuto pubblicare un paper di cui ancora attendiamo l’uscita; cooperazione in ambito operativo nel Sahel e nella NATO; sicurezza e terrorismo.

La parte realmente impressionante è però quella relativa allo sviluppo di capacità militari. I due Paesi annunciano la creazione di un gruppo di lavoro di alto livello che definirà “una visione comune delle nostre ambizioni industriali in materia di sistemi terrestri”. Il comunicato parla esplicitamente di un carro armato e di un sistema di artiglieria di nuova generazione, progetti che saranno aperti anche alla partecipazione di altri Paesi europei “una volta raggiunto un certo livello di sviluppo” (traduzione: noi li facciamo secondo i nostri requisiti e necessità, voi li comprate).

Si parla poi di un “velivolo da combattimento europeo […] che rimpiazzerà nel lungo termine le flotte attuali”. Velivolo di sesta generazione, dunque, che sarà sviluppato sì a livello europeo, ma “sotto la direzione dei due Paesi” (traduzione: noi facciamo le parti pregiate, voi il resto: e poi li comprate). Da qui a metà 2018 dovrebbe concretizzarsi un piano di sviluppo.

Poi, importantissimo: Francia e Germania lavoreranno su “priorità comuni da finanziare tramite il futuro Programma Europeo per la Ricerca in materia di Difesa”, cioè con fondi comunitari, per “ottimizzare i finanziamenti comuni ed evitare la concorrenza tra i due Paesi” (traduzione: le cose di cui sopra le sviluppiamo noi, ma il costo lo paghiamo tutti). Ci saranno anche una strategia ed un piano industriale comuni per l’innovazione in materie quali intelligenza artificiale, la robotica, etc., e una cooperazione strutturata tra i comandi cyber dei due Paesi che permetta la creazione di sistemi di cybersicurezza comuni per i sistemi sviluppati congiuntamente. E poi un nuovo missile aria-terra, il prossimo elicottero Tigre, l’Eurodrone..

E noi?

Non è affatto certo che questo progetto, davvero ambizioso, si sviluppi effettivamente come previsto dal Comunicato: siamo ancora a livello di dichiarazioni di intenti, e nella politica i piani di lungo periodo spesso si trasformano in divenire. Bisognerà attendere almeno i prossimi mesi per vedere se i due Paesi hanno intenzioni serie.

Ma se succedesse, l’Italia si troverebbe in una situazione delicata sia dal punto di vista politico-strategico che industriale. Le nostre priorità in termini di sviluppo di capacità militari a livello europeo verrebbero messe in un angolo, mentre sarebbero imposte quelle decise dalla coppia franco-tedesca: alla nostra industria, esclusa dallo sviluppo delle componenti di maggior rilievo tecnologico, rimarrebbero solo le briciole del mercato europeo, e nel medio-lungo periodo si troverebbe depauperata di capacità industriali e di innovazione.

E’ evidente quindi che l’Italia dovrebbe reagire. Ma come? Ci sono diverse alternative. La prima è quella di tentare di farsi accettare come partner paritario dalla coppia franco-tedesca, trasformandola così in un triumvirato. Strada difficilmente praticabile: Parigi e Berlino dovrebbero accettare di dividere con un terzo partner il bottino grosso della difesa europea, e già avranno difficoltà nel dividerselo tra loro (avendo entrambe industrie mastodontiche, e fameliche). E in ogni caso l’accordo pare già fatto, la via segnata.

La seconda è quella di costruire un “contro-direttorio” in grado di controbilanciare la coppia franco-tedesca. Opzione che pare velleitaria, per la semplice ragione che non c’è un partner cui appoggiarsi. La Gran Bretagna si è tagliata fuori dal consesso europeo e non avrà né voce né tantomeno potere decisionale in ambito politico comunitario: la sua industria rischia di essere tagliata fuori dalle supply chains continentali (e dai fondi di ricerca comunitari). La Spagna non è neanche lontanamente forte abbastanza. Altri non ce ne sono.

La terza opzione è, realisticamente, quella che appare più percorribile. L’Italia dovrebbe farsi alfiere di una soluzione europea, all’interno della quale diluire l’accordo franco-tedesco coagulando attorno a sé tutti gli Stati membri. Questo significa insistere sull’utilizzo degli strumenti intergovernativi previsti dai Trattati, che garantiscono voce eguale a tutti i Paesi europei, per spingere avanti un processo di integrazione della difesa guidato dagli Stati membri. Ricordare, ad esempio, che lo sviluppo di capacità militari europee dovrebbe essere coordinato sulla base di strumenti come il Capability Development Plan, approvato ed influenzato da tutti gli Stati nel contesto dell’Agenzia Europea per la Difesa. Strumenti, insomma, che tolgano il volante dell’integrazione dalle mani di Parigi e Berlino per riportarlo in seno al consesso europeo. Sarà importante anche fare molta attenzione allo sviluppo del Fondo Europeo per la Difesa, evitando che le priorità vengano decise dalla Commissione (dove la presenza francese e tedesca è più influente) ed ancorandolo invece saldamente nella dimensione intergovernativa.

Nelle prossime settimane e mesi, dunque, Governo e Parlamento farebbero bene a seguire con rinnovata attenzione lo sviluppo delle varie iniziative politiche attualmente in divenire, per poter intervenire dove opportuno al fine di evitare una marginalizzazione dell’intero comparto difesa che sembra implicita nel progetto franco-tedesco. Che Parigi e Berlino vogliano spingere avanti l’integrazione della difesa europea è un’ottima notizia: che lo facciano, però, insieme e non a discapito del resto dell’Unione Europea.

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