“Business and human rights is at the basis of the new social contract”

Le imprese devono rispettare i diritti umani.

In molti casi la nozione di “diritti umani” tuttavia è sfuggente, così come i potenziali impatti negativi e i rischi connessi allo svolgimento di attività d’impresa sul loro godimento.

È dunque, in primo luogo, utile ricordare che la nozione di “diritti umani”, secondo le Nazioni Unite, include almeno tutti quelli riconosciuti nella Dichiarazione Universale del 1948 sui Diritti dell’Uomo, nei Patti delle Nazioni Unite del 1966 sui Diritti Civili e Politici ed Economici, Sociali e Culturali e negli strumenti fondamentali dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro. L’identificazione dei diritti toccati nel caso specifico dipende dunque dalla valutazione di fattori quali le dimensioni della società o del gruppo societario, la sua struttura, la filiera di produzione, la dislocazione geografica delle società affiliate o dei partner contrattuali e il settore merceologico. I titolari dei diritti in esame sono tutti i soggetti a vario titolo interessati lungo l’intera filiera di produzione dalle attività di impresa, tra cui i lavoratori, i consumatori e gli individui e le comunità locali (di cui potrebbero essere violati, per citarne alcuni, il diritto alla vita privata, all’ambiente salubre e alla salute, alla vita, all’acqua pulita e al cibo, o quello a non essere oggetto di trattamenti inumani e degradanti). Il rispetto dei diritti umani è dunque tanto più complicato in presenza di gruppi societari di carattere transnazionale che operino, mediante filiere di produzione articolate, sul territorio di Stati stranieri, eventualmente caratterizzati da situazioni politiche e sociali critiche e da standard bassi di protezione dei diritti umani. Ciò non vale ad escludere tuttavia che anche realtà a carattere strettamente nazionale non possano impattare negativamente o determinare violazioni, talvolta anche gravi, dei diritti umani, aspetto questo reso evidente purtroppo da alcuni recenti casi noti alla cronaca.

Come dimostrato dalla giurisprudenza elaborata dai tribunali di numerosi Stati europei le violazioni ad oggi interessano molti settori (dal tessile, al manifatturiero, all’estrattivo o minerario, solo per fare degli esempi). Dall’aprile 2020, peraltro, sarà possibile presentare anche davanti ai tribunali civili italiani class actions (ossia azioni collettive) contro imprese per ottenerne il risarcimento dei danni causati dagli abusi in esame, cosa che potrà facilitare l’instaurazione di contenziosi oggi molto costosi e complessi e dagli eventuali e significativi impatti reputazionali.

Le imprese devono pertanto rispettare i diritti umani. A maggior ragione lo devono fare nel momento attuale, in cui presso le Nazioni Unite si negozia il testo di un trattato internazionale (dunque uno strumento vincolante) in tema di diritti umani e imprese. La più recente bozza del trattato è stata pubblicata nel luglio 2019 dal gruppo di lavoro intergovernativo, che ha condotto 5 round negoziali a partire dal 2015. Il nuovo strumento internazionale potrebbe facilitare l’accesso delle vittime alla giustizia, specialmente in cause transnazionali, e imporre l’obbligo per gli Stati di adottare legislazioni in materia di human rights due diligence, ossia imporre l’attuazione di processi di prevenzione, monitoraggio e mitigazione degli impatti sui diritti umani connessi alle attività d’impresa.

Con la presidenza finlandese, anche l’Unione Europea, prima scettica, ha espresso il proprio favore alla negoziazione del trattato, purché esso crei un level playing field, ovvero armonizzi, per quanto possibile, l’approccio della comunità internazionale alla regolamentazione delle attività transnazionali d’impresa. L’Unione Europea, d’altronde, è già attiva su questo fronte: non solo ha proceduto all’adozione della direttiva sulla comunicazione delle informazioni di carattere non finanziario (EU Directive 2014/95, recepita in Italia con il D. Lgs. 254/2016) e del Regolamento (EU Regulation 2017/821) che prevede obblighi di due diligence sui diritti umani per le imprese europee che utilizzino i cosiddetti conflict minerals, ma recentemente la Commissione, come richiesto a gran voce dal Parlamento Europeo e sancito chiaramente dall’Agenda for Action on Business and Human Rights, lanciata a Bruxelles il 2 dicembre, sta considerando varie opzioni per una possibile iniziativa legislativa di carattere generale a livello europeo in questa materia.

Cosa deve fare pertanto l’Italia?

In quanto membro della comunità internazionale l’Italia, come tutti gli Stati, è già oggi obbligata a proteggere gli individui dalle violazioni dei diritti umani poste in essere da attori privati, incluse le imprese, ossia ha il dovere di agire, mettendo mano al proprio ordinamento giuridico. L’Italia non può dunque limitarsi a rimanere inerte. Più precisamente, le istituzioni possono adottare misure di carattere differente, preventive o repressive, finalizzate a istituire un sistema normativo, amministrativo, giudiziario in grado di proteggere gli individui dalle violazioni compiute da imprese. Secondo chi scrive – come già espresso nella Lettera Aperta sottoposta alle istituzioni, con la firma di più di 50 professionisti e accademici italiani e stranieri, reperibile al sito https://www.mondodem.it/op-ed/lettera-aperta-alle-istituzioni-italiane-in-materia-di-impresa-e-diritti-umani/ – è necessario che venga istituito a carico delle imprese italiane un obbligo di human rights due diligence, ossia un processo che consenta l’efficace monitoraggio, la prevenzione e la mitigazione dei rischi per i diritti umani riconducibili alle attività di impresa. Altri paesi europei, come la Francia, il Regno Unito, i Paesi Bassi, la Germania, la Svizzera, hanno proceduto o stanno procedendo all’adozione di normative corrispondenti e importanti indicazioni in merito provengono dalle Nazioni Unite e dall’Unione Europea. Alla loro stregua, tenendo conto delle peculiarità del nostro sistema giuridico, è pertanto necessario che l’Italia ora agisca.

Di Angelica Bonfanti, Marta Bordignon, Marco Fasciglione, Chiara Macchi

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Il contenuto del secondo Pilastro però facilita notevolmente la comprensione sia del ruolo delle imprese, sia di quali siano i limiti e le possibili conseguenze dell’attività delle imprese sui diritti umani. Innanzitutto, nel Principio Guida n. 12 sono elencate le fonti internazionali a cui fare riferimento per individuare quali tipologie di diritti umani possa essere violate dalle imprese: riferendosi infatti alla Dichiarazione Universale per i Diritti Umani, ai due Patti Internazionali sui Diritti Civili e Politici, ed Economici, Sociali e Culturali, e alla Dichiarazione sui Diritti e Principi Fondamentali sul Lavoro dell’ILO, i Principi Guida definiscono chiaramente una serie di libertà e diritti fondamentali potenzialmente in pericolo (si veda il contributo di Bonfanti in questo dossier). Inoltre, il successivo Principio n. 15 chiarisce in che modo e attraverso quali strumenti le aziende possano adempiere a questa loro responsabilità, ovvero tramite l’adozione di politiche aziendali in materia, l’attuazione di un processo di Human Rights Due Diligence (HRDD) e la previsione di un meccanismo che faciliti l’accesso al rimedio per le vittime.

Al di là della già menzionata novità concettuale introdotta dai Principi 11-24, le più grandi sfide sono state poste, in primis, alle aziende, soprattutto perché quanto previsto dai Principi Guida coinvolge l’intera catena di produzione e quindi anche tutte le operazioni ed attività poste in essere dalle controllate, dalle affiliate e dalle sussidiarie. E il nodo sul quale si sta concentrando il dibattito a livello imprenditoriale sulla ‘responsabilità delle imprese di rispettare i diritti umani’ è proprio il cosiddetto processo di Human Rights Due Diligence, ovvero un procedimento volto a “identificare, prevenire e mitigare i propri impatti negativi sui diritti umani e di rendere conto del modo in cui affrontano il problema” (Principio Guida n. 15).

Va subito chiarito che questa attività è meramente volontaria e le imprese non hanno quindi, almeno per ora a livello internazionale, un obbligo giuridico di svolgere la HRDD. Ad ogni modo, il secondo Pilastro ha posto le linee guida per la definizione e la messa in pratica della Due Diligence, identificando le seguenti caratteristiche, ovvero:

• la valutazione deve essere continuativa e deve comprendere anche i rischi e i danni potenziali che possono derivare lungo tutta la catena di produzione;
• dovrebbe essere svolta da esperti e consulenti esterni, con un effettivo coinvolgimento di tutti gli stakeholders dell’impresa;
• deve riguardare potenziali danni causati dall’impresa o che essa ha contribuito a causare o che possano in qualche modo essere collegati alle operazioni svolte dall’impresa;
• deve ovviamente essere adeguata alle dimensioni, al settore industriale, alla tipologia di operazioni svolte dall’impresa.

Ad oggi non é disponibile un’univoca guida in materia di HRDD che possa essere ugualmente applicata da tutte le imprese a livello globale. Esistono però numerosi toolkit e linee guida redatte da centri di ricerca e ONG attive in questo ambito, che fungono da effettivo punto di riferimento per le imprese che stanno approcciando, o hanno già avviato, il processo di Due Diligence.

Come detto precedentemente, non esiste ancora a livello internazionale uno strumento giuridico che imponga un obbligo alle imprese di HRDD, anche se questa tematica rientra tra quelle contenute nella bozza di trattato in materia di Imprese e Diritti Umani in discussione a Ginevra dal 2016. Dall’altro lato, a livello nazionale, ed in particolare in ambito europeo, vi è un crescente interesse ed impegno da parte dei Governi per l’adozione di normative nazionali che obblighino le imprese che hanno sede nel loro territorio a condurre la HRDD e a renderne pubblici i risultati (si vedano in merito i contributi di Macchi e Fasciglione in questo dossier).

A livello di Unione Europea, la direttiva sulla comunicazione delle informazioni di carattere non finanziario (EU Directive 2014/95), recepita in Italia con il D. Lgs. 254/2016, rappresenta solo un primo esempio in questa direzione, introducendo l’obbligo per le imprese europee con 500 o piu’ dipendenti di pubblicare annualmente i risultati dell’analisi del loro impatto economico e sociale. Accanto a questo strumento, l’Unione Europea ha adottato nel 2017 un Regolamento (EU Regulation 2017/821) – in vigore dal 1° gennaio 2021 – che, sulla scorta delle “Linee Guida OCSE sul dovere di diligenza per una catena di approvvigionamento responsabile dei minerali provenienti da zone di conflitto e ad alto rischio”, prevede la HRDD obbligatoria per quelle imprese basate in uno degli Stati Membri UE che utilizzino i cosiddetti conflict minerals.

In ambito nazionale, invece, si ricorda la recente legge francese, adottata nel 2017, che prevede il cosiddetto ‘devoir de vigilance’ per tutte le imprese che abbiano sede in Francia con più di 5000 dipendenti tra impresa madre e affiliate. Recentemente, è stato segnalato il primo caso di fronte ad un tribunale francese di un’impresa che non ha ottemperato all’elaborazione ed implementazione del suo piano di vigilanza relativo ad un progetto estrattivo in Uganda, cosi’ come previsto proprio dalla legge francese. Oltre all’esempio francese si ricordano anche l’iniziativa Svizzera di una proposta di modifica costituzionale per l’introduzione di un obbligo di condurre la HRDD per tutte le imprese basate in Svizzera, tra cui rientrano grandi multinazionali come Nestlé. L’approccio svizzero risulta di più ampio respiro rispetto a quello francese, dato che include tutte le imprese con un numero pari o superiore a 500 dipendenti, allargando così potenzialmente l’obbligo di Due Diligence ad un numero maggiore di aziende. Accanto a questi due esempi sono da ricordare lo UK Modern Slavery Act, la legge olandese sulla Due Diligence obbligatoria in materia di lavoro minorile (maggio 2019) e la campagna della società civile in atto in Germania che, sulla base del proprio Piano di Azione Nazionale, ha previsto l’adozione di una legge nazionale sulla HRDD obbligatoria nel caso in cui entro il 2020 meno del 50% delle imprese tedesche la compiano in maniera volontaria.

Infine, a livello italiano la recente pubblicazione del Report “Italian Legislative Decree No. 231/2001: a model for mandatory Human Rights Due Diligence legislation?” da parte di Human Rights International Corner (HRIC) e Fédération Internationale pour les Droits Humains (FIDH) ha riaperto il dibattito sulla necessità di una simile legislazione, anche attraverso l’adeguamento della legge 231/2001 a quanto previsto dai Principi Guida ONU, in particolare in merito all’obbligatorietà del già previsto modello di organizzazione, gestione e controllo (il cosiddetto Modello 231).

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Il primo Pilastro dei Principi Guida ONU e l’obbligo di proteggere dello Stato

I Principi Guida su impresa e diritti umani, adottati nel 2011 dal Consiglio per i diritti umani delle Nazioni Unite (su cui si rinvia al contributo di Macchi in questo dossier), sono costituiti da un insieme di tre Pilastri, il primo riguardante il ‘dovere di proteggere’ che incombe sugli Stati, il secondo relativo alla responsabilità delle imprese di rispettare, ed il terzo concernente l’accesso ai rimedi per le vittime di violazioni. Questi tre Pilastri, sebbene abbiano per protagonisti tre diverse categorie di soggetti (lo Stato con le sue istituzioni, l’impresa con l’enfasi circa i suoi meccanismi di governance, e le vittime ed i loro difensori), sono strettamente interconnessi ed interdipendenti tra loro: questo nel senso che l’effettiva realizzazione dei principi contenuti in ciascuno dei Pilastri presuppone la corretta realizzazione dei principi contenuti negli altri Pilastri.

Le disposizioni contenute nel primo Pilastro costituiscono disposizioni che sono in larga parte ricognitive di norme già cristallizzate e generatrici di obblighi che già pendono sugli Stati in base al sistema internazionale di tutela dei diritti umani. In effetti, in base ai trattati internazionali sui diritti umani e in base alla consolidata prassi dei meccanismi di controllo di tali trattati, gli Stati sono obbligati a proteggere gli individui dalle violazioni dei diritti umani poste in essere da attori privati, incluse le imprese.

Insomma, di un obbligo dello Stato trattasi! E non certo di una semplice facoltà, che lo Stato è libero di esercitare o meno. Questo obbligo di proteggere costituisce un obbligo positivo, cioè esso presuppone un dovere dello Stato di agire, di fare. In altre parole, lo Stato non può limitarsi a rimanere inerte ma deve ‘mettere mano’ al proprio ordinamento giuridico al fine di adempiere siffatto obbligo. In mancanza, le vittime possono far valere la responsabilità internazionale dello Stato dinanzi ai meccanismi di garanzia previsti da ciascun singolo trattato (ad esempio, e giusto per rimanere nel contesto europeo, dinanzi alla Corte europea dei diritti umani).

È esattamente a tale ruolo proattivo dello Stato che rinvia la prima parte del Principio 1 quando afferma che gli “Stati hanno l’obbligo di proteggere gli individui dalle violazioni dei diritti umani compiute, all’interno del loro territorio e/o della loro giurisdizione, da parte di terze parti, incluse le imprese”*. La seconda parte del Principio 1 chiarisce poi che tale ruolo proattivo degli Stati si sostanzia nella necessità di adottare le misure appropriate per prevenire, investigare, punire, e rimediare le violazioni dei diritti umani poste in essere da siffatti attori non statali.

Un ventaglio di misure… ma di che tipo?

L’interrogativo che ne discende è: ma allora quali sono e che tipo di misure occorre che lo Stato adotti per adempiere questo obbligo di proteggere? Ebbene la prassi delle corti internazionali e degli altri organismi di monitoraggio in materia ci dice che gli Stati hanno a disposizione un ventaglio di misure, alcune di tipo generale, altre di tipo più specifico, da selezionare al fine di dare attuazione a siffatto obbligo. Tali misure sono esemplificate nel Principio 3 ed in quelli ad esso successivi.

Esiste innanzitutto un gruppo di misure che possiamo definire di carattere generale e che presuppongono che lo Stato organizzi l’ordinamento interno in modo da creare un sistema normativo, amministrativo, giudiziario ecc. che sia astrattamente in grado di proteggere gli individui dalle violazioni dei diritti umani da parte delle imprese. Insomma allo Stato è richiesto di disciplinare interi settori, come ad es. il diritto societario, la normativa sulla sicurezza, quella sull’accesso alla quotazione in borsa, l’ordinamento giuslavoristico, la normativa ambientale, ecc., in modo coerente con l’esigenza di prevenire i rischi di violazione dei diritti umani connessi alle attività delle imprese, proteggendo le potenziali vittime e prevedendo i necessari meccanismi di rimedio.

Un secondo gruppo di misure di carattere più specifico attiene ad una serie di fattispecie caratterizzate dal rischio di violazioni dei diritti umani da parte delle imprese e nelle quali gli Stati generalmente giocano, per diversi motivi, un ruolo. I Principi 4 e seguenti sono dedicati a tali fattispecie nelle quali rientrano ad esempio i processi di privatizzazione da parte dello Stato dell’erogazione di servizi di pubblica utilità che possono avere un impatto negativo sul godimento dei diritti umani; il sistema degli appalti pubblici; le operazioni economiche condotte dalle imprese in aree affette da conflitto; il ruolo dello Stato nell’ambito degli accordi commerciali e sugli investimenti. In tutte queste situazioni, oltre al dovere di proteggere, sullo Stato possono pendere ulteriori e specifici obblighi.

Ovviamente, l’elemento centrale di questo insieme variegato di misure è rappresentato dall’adozione di norme legislative volte a disciplinare (direttamente o indirettamente) il rispetto dei diritti umani da parte delle imprese, i necessari meccanismi di controllo sull’applicazione di tale quadro normativo, ed i processi di revisione e di aggiornamento periodici di tale quadro. In altre parole, l’obbligo positivo, il dovere dello Stato di agire può tradursi, ove necessario, in un obbligo di adottare norme legislative. In tale prospettiva, uno strumento particolarmente efficace per orientare le imprese al rispetto dei diritti umani e regolarne quindi le attività a tal fine, è rappresentato dall’adozione di normative nazionali che stabiliscono come le imprese devono eseguire le loro operazioni economiche. È proprio a tale categoria che sono ascrivibili le legislazioni che fissano un obbligo di due diligence aziendale in materia di diritti umani (in merito si veda il contributo di Bordignon in questo dossier). Tale tipologia di normative (come ad esempio la legge francese ‘relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d’ordre’ del 21 febbraio 2017), persegue l’obiettivo di colmare l’assenza nell’ordinamento interno di norme che obblighino le imprese ad adottare misure precauzionali volte a prevenire la violazione dei diritti umani nell’ambito delle loro attività d’impresa. Tali normative sono in crescita costante soprattutto nell’area regionale Europea dove diversi Paesi hanno iniziato ad introdurle nei rispettivi ordinamenti giuridici, o hanno avviato i passi preliminari alla loro adozione. Altre misure, non necessariamente normative, possono includere l’adozione di linee di indirizzo politico volte a promuovere il rispetto dei diritti umani da parte delle imprese (ad es. i Piani d’azione nazionale su impresa e diritti umani – l’Italia ne ha adottato uno nel 2016 –) e quelle misure, vincolanti o non vincolanti, che impongono o incoraggiano il reporting aziendale in materia di diritti umani da parte delle imprese (inclusa la rendicontazione in materia di due diligence sui diritti umani).

Scegliere tra le diverse misure: la coerenza delle politiche dello Stato

La scelta tra le misure di un tipo o di un altro dipende da diversi fattori e non da ultimo dalle caratteristiche proprie dell’ordinamento giuridico interno. Proprio per questo motivo tale processo implica per gli Stati il compito di effettuare precise scelte di policy-making che tengano conto dell’ordinamento giudico interno nel suo complesso, nonché delle relazioni che sussistono tra i diversi istituti giuridici di detto ordinamento, da un lato, e le strutture economiche e regolamentari dello Stato, dall’altro. È esattamente in questa prospettiva che va inteso allora il richiamo del Principio 8 alla necessità che lo Stato assicuri la coerenza delle politiche interne: sia di quelle che toccano le leggi e le procedure atte a garantire il rispetto degli obblighi che discendono dalle norme internazionali sui diritti umani (c.d. coerenza verticale), sia di quelle che riguardano il supporto e la dotazione delle agenzie e delle altre istituzioni nazionali che a livello nazionale o a livello locale possono influire sulla condotta delle imprese (c.d. coerenza orizzontale). Insomma, poiché è tutto lo Stato, con tutte le sue agenzie ed istituzioni distribuite nei diversi livelli territoriali, ad essere obbligato dalle norme internazionali sui diritti umani, occorre che tali istituzioni siano informate degli obblighi che gravano sullo Stato in relazione all’impatto delle attività d’impresa sui diritti umani, e agiscano quindi di conseguenza. Tutto ciò si traduce per lo Stato nella necessità di partire dall’assessment dell’ordinamento interno, nonché dei suoi punti di forza e di quelli di debolezza. Si tratta a ben vedere di una vera e propria valutazione d’impatto del sistema giuridico nazionale che consente di analizzare il quadro regolamentare e di identificare cosa funziona e cosa non funziona dal punto di vista della prevenzione dell’impatto negativo delle attività d’impresa sui diritti umani.

Insomma, l’obbligo di proteggere non può essere soddisfatto da semplici dichiarazioni di intenti. Esso implica al contrario impegni precisi e chiari, ed impone allo Stato di pianificare strategie regolamentari da tradurre poi in azioni concrete.

* Gli estratti in lingua italiana delle disposizioni dei Principi Guida ONU sono tratte dalla traduzione curata dall’autore del presente contributo, v. M. Fasciglione, Principi Guida su Imprese e Diritti Umani. In attuazione del Quadro dell’ONU “Proteggere, rispettare, rimediare, IRISS-CNR, 2016 (www.iriss.cnr.it/wp-content/uploads/2016/09/principi-guida-su-imprese-e-diritti-umani-con-commentario.pdf)

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L’ingresso della nozione di ‘diritti umani’ nel discorso internazionale sugli impatti d’impresa ha inizialmente avuto l’effetto di polarizzare queste differenze, traducendosi in esperimenti caratterizzati da un insufficiente grado di consenso (come un progetto di ‘Norme’ vincolanti, elaborato sotto l’egida ONU e abbandonato nel 2004) o di incisività (il Global Compact ONU, piattaforma ad adesione volontaria per le imprese).

Il compito di rianimare un dialogo che ormai sembrava congelato è stato affidato nel 2005 al Rappresentante Speciale John G. Ruggie, eminente studioso di Relazioni Internazionali, che ha promosso con successo l’elaborazione dei Principi Guida ONU su Imprese e Diritti Umani (2011) attraverso due strategie principali: legittimare il processo conducendo consultazioni estensive con stati, imprese e società civile, e proporre un linguaggio che fosse condivisibile da tutti gli attori coinvolti. Il risultato è un documento autorevole, seppur non giuridicamente vincolante, che ribadisce gli obblighi degli stati sanciti dal diritto internazionale, ma afferma anche che le imprese hanno, a loro volta, la ‘responsabilità’ di rispettare i diritti umani.

Emerge così il concetto di human rights due diligence (HRDD), ormai pienamente entrato a far parte del linguaggio comune, ovvero il dovere delle imprese di monitorare e mitigare il rischio che le proprie attività e le proprie relazioni commerciali siano connesse a violazioni dei diritti umani. Tale concetto è rivoluzionario in quanto contribuisce ad eclissare definitivamente l’idea di friedmaniana memoria che l’unica responsabilità sociale delle imprese sia generare profitto.

Il grande consenso generato dai Principi Guida non ha tuttavia sopito la volontà, da parte di alcuni stati e della società civile, di promuovere norme giuridicamente vincolanti a livello internazionale. Molte buone ragioni sostengono tale richiesta, tra cui l’insufficiente attuazione dei Principi Guida sia da parte di molti stati (solo 22 paesi hanno finora adottato un piano d’azione in materia) che da parte delle imprese, nonché le perduranti difficoltà che spesso le vittime incontrano nell’accesso a rimedi effettivi, soprattutto quando le violazioni hanno portata transnazionale.

 E’ forse proprio grazie alla nuova linfa conferita dai Principi Guida al dibattito internazionale che un gruppo di paesi guidati da Ecuador e Sudafrica sono riusciti nel 2014 a ottenere l’approvazione in seno al Consiglio ONU per i Diritti Umani di una risoluzione che dava il via alla discussione di un trattato internazionale vincolante in tema di diritti umani e imprese. La più recente bozza del trattato è stata pubblicata a luglio 2019 dal gruppo di lavoro intergovernativo, che ha condotto 5 round negoziali dal 2015. La proposta è stata sin dall’inizio divisiva, sostenuta da molti paesi in via di sviluppo (con l’appoggio anche di Cina e Russia), ma per lo più avversata dai paesi occidentali, tra cui Regno Unito, Stati Uniti e, almeno inizialmente, i paesi membri dell’Unione Europea.

L’atteggiamento dell’UE rispetto al trattato è stato ambivalente. Sotto presidenza italiana, ha votato contro la risoluzione del 2014, sostenendo piuttosto la necessità di operare per dare concreta attuazione ai Principi Guida e dichiarando che gli stati membri non avrebbero preso parte ai negoziati. In seguito, pur avendo presenziato alle riunioni del gruppo di lavoro, è stata fortemente criticata dalla società civile (si vedano ad esempio i recenti resoconti di Friends of the Earth e FIDH, tra gli altri) per aver mantenuto un atteggiamento poco costruttivo e aver disertato alcune delle discussioni cruciali. Nonostante all’interno dell’UE ci siano forti voci, tra cui quella del Parlamento Europeo, a sostegno di un trattato internazionale, la sostanziale riluttanza del Consiglio dell’UE è indubbiamente influenzata da preoccupazioni circa la competitività delle imprese europee, soprattutto alla luce dell’assenza dai negoziati delle principali potenze commerciali occidentali. L’attuale posizione della Commissione UE è invece quella di voler sostenere la negoziazione del trattato, purché sia il più possibile allineato ai Principi Guida dell’ONU e crei un level playing field, ovvero armonizzi, per quanto possibile, l’approccio della comunità internazionale alla regolamentazione delle attività transnazionali d’impresa.

Dal punto di vista della protezione dei diritti umani, l’efficacia del trattato dipenderà non soltanto dalla qualità del testo finale, ma anche dal numero di paesi che decideranno di ratificarlo e di darvi concreta attuazione. Per com’è stato finora concepito, infatti, il nuovo strumento non darebbe vita ad obblighi internazionali direttamente vincolanti le imprese, ma richiederebbe agli stati l’adozione di misure che ne regolamentino la condotta e che migliorino l’accesso ai rimedi per le vittime di violazioni. Conferirebbe, insomma, maggior specificità a quegli obblighi internazionali in materia d diritti umani cui gli stati sono già vincolati (si veda il contributo di Fasciglione in questo numero).

Le imprese sono attualmente titolari a livello internazionale di ampi diritti, ad esempio quelli di cui godono grazie agli accordi d’investimento e che possono far valere tramite l’efficace strumento dell’arbitrato investitore-Stato. Le vittime di violazioni, specialmente quando cittadini di paesi in via di sviluppo, incontrano enormi difficoltà pratiche, economiche e legali nell’ottenere giustizia per il danno subito a opera di un’impresa straniera o di una sua filiale. Il nuovo strumento internazionale potrebbe in parte correggere questi equilibri, facilitando anche quell’accesso ai rimedi in cause transnazionali che, come illustrato da Bonfanti in questa pubblicazione, sono già una realtà in alcuni paesi. Nel frattempo, ciò che gli stati possono fare per prepararsi adeguatamente all’emergenza di nuove norme internazionali è mettere allo studio proposte di legislazione sulla HRDD prendendo ispirazione dagli esempi migliori attualmente esistenti, quale quello francese (v. il contributo di Bordignon in questo numero). L’UE è già attiva su questo fronte: la Commissione, come richiesto a gran voce dal Parlamento Europeo, sta considerando varie opzioni per una possibile iniziativa legislativa a livello europeo e dovrebbe presentare un report in materia nella primavera del 2020. L’“Agenda for Action on Business and Human Rights” lanciata a Bruxelles il 2 dicembre dalla Presidenza finlandese del Consiglio dell’UE sancisce chiaramente questa priorità, mentre non contiene riferimenti specifici al trattato internazionale su imprese e diritti umani.

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Di quali diritti si tratta?

La protezione dei diritti umani in presenza di attività di impresa è un tema trattato nel diritto internazionale già da alcuni decenni, e più recentemente affrontato dall’Unione Europea e dagli Stati membri, con importanti interventi legislativi. Per comprenderne i fondamenti, indicazioni utili sono rinvenibili nei Principi Guida su imprese e diritti umani, strumento di riferimento in questa materia, adottato dalle Nazioni Unite nel 2011 (in merito si veda il contributo di Macchi in questo dossier). Secondo i principi n. 11 e 12, le imprese, capaci di incidere sull’intero spettro dei diritti umani, dovrebbero astenersi dal violarli e intervenire sugli impatti negativi in cui esse siano coinvolte. Alla luce degli stessi principi, per “diritti umani” si dovrebbero intendere, come minimo, quelli riconosciuti nella Dichiarazione Universale del 1948 sui Diritti dell’Uomo, nei Patti delle Nazioni Unite del 1966 sui Diritti Civili e Politici ed Economici, Sociali e Culturali e negli strumenti fondamentali dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro. La loro identificazione nel singolo caso dipende dalla valutazione pratica di una serie di fattori che riguardano, ad esempio, le dimensioni della specifica società o del gruppo societario preso in considerazione, la sua struttura e filiera di produzione, la dislocazione geografica delle società affiliate o dei partner contrattuali e il settore merceologico. I diritti in questione non sono infatti solo quelli dei soci, dei lavoratori o dei consumatori, ma anche quelli di tutti i soggetti a vario titolo interessati, quali ad esempio gli individui e le comunità residenti nei pressi degli stabilimenti o la società nel suo complesso. Il loro rispetto è tanto più complicato in presenza di gruppi societari di carattere transnazionale che operino, mediante filiere di produzione articolate, sul territorio di Stati stranieri, eventualmente caratterizzati da situazioni economiche, politiche e sociali critiche e standard bassi di protezione dei diritti umani.

Al fine di rispettare i diritti umani le imprese dovrebbero attuare opportune politiche e processi interni (la cosiddetta human rights due diligence, su cui si rinvia al contributo di Bordignon in questo dossier) finalizzati a valutare, prevenire, monitorare e rimediare gli impatti negativi delle proprie attività lungo l’intera filiera di produzione sui diritti di tutti i soggetti interessati: tra questi, i lavoratori (in conformità con quanto previsto dalla legge, inclusi, naturalmente, i diritti fondamentali di associazione sindacale e collettiva e non discriminazione e i divieti di lavoro forzato e minorile), i consumatori (di cui potrebbero essere lesi, per esempio, il diritto alla salute o la privacy) e gli individui e le comunità locali (di cui potrebbero essere violati, per citarne alcuni, il diritto alla vita privata, all’ambiente salubre e alla salute, alla vita, all’acqua pulita e al cibo, o quello a non essere oggetto di trattamenti inumani e degradanti).

Il contenzioso davanti ai tribunali europei per violazioni dei diritti umani da parte di imprese

Le ipotesi cui ci si riferisce non sono solamente teoriche. Le violazioni prospettate hanno infatti già costituito l’oggetto di contenziosi in sede giudiziaria dinanzi ai tribunali di diversi Stati europei, oltre che di una giurisprudenza abbondante, ma anche controversa, dinanzi alle corti statunitensi. Tra i contenziosi europei, si pensi ad esempio alle cause civili intentate contro la Royal Dutch Shell dinanzi ai giudici olandesi per l’inquinamento massiccio legato alle sue attività estrattive nel Delta del Niger e alle correlate violazioni dei diritti alla salute e all’ambiente salubre; fattispecie analoghe sono state oggetto delle cause instaurate delle comunità locali nigeriane (circa 42000 individui in un caso e più di 15000 in un altro) dinanzi alle corti inglesi e solo parzialmente risolte in via stragiudiziale. Analoghe anche le accuse mosse contro la ENI dinanzi al Tribunale di Milano in una causa civile recentemente risolta con un accordo stragiudiziale – dal contenuto confidenziale – concluso tra la società e la comunità nigeriana. Fattispecie diversa invece quella contestata alla Shell davanti alle corti olandesi, riconosciutesi nel maggio del 2019 competenti a decidere sulle accuse, mosse a carico della società estrattiva, di complicità con il governo nigeriano nell’omicidio nel 1995 di alcuni attivisti che lottavano contro il degrado ambientale nella stessa area della Nigeria. La Kik, società tedesca, è stata invece convenuta in giudizio davanti al tribunale di Dortmund, con riguardo all’incendio scoppiato in Pakistan nel 2012 presso un’industria tessile fornitrice, incendio in cui persero la vita 260 individui. Il caso è stato considerato prescritto nel gennaio 2019. Diversamente, le corti inglesi si sono inoltre recentemente dichiarate competenti a giudicare il caso relativo alla Vedanta Resources, impresa estrattiva inglese, con riguardo agli abusi ambientali e le conseguenti violazioni dei diritti di più di 1800 individui residenti nei pressi di una miniera di rame nello Zambia. Infine, per quel che concerne l’Italia, non si possono dimenticare gli scandali che hanno coinvolto alcuni importanti marchi della moda nel crollo nel 2013 del Rana Plaza, in Bangladesh, o la sentenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo nel caso Cordella, con cui la Corte ha accolto i ricorsi di 182 individui che accusavano lo Stato italiano di non aver adottato le misure necessarie per preservare il loro diritto alla salute in relazione all’inquinamento causato dall’ex-ILVA.

Quali prospettive per l’Italia?

La giurisprudenza in esame ha dunque interessato anche l’Italia, anche se in misura inferiore rispetto al contenzioso sviluppato dai tribunali di altri Paesi europei. Ciò anche in ragione dei loro sistemi processuali, che consentono alle vittime un accesso più facile alla giustizia o di instaurare contenziosi di dimensioni – e dagli impatti reputazionali – considerevoli, finalizzatati a ottenere da parte delle imprese il risarcimento dei danni subiti anche da intere comunità. A partire dall’aprile 2020, con l’entrata in vigore della legge n. 31 del 12 aprile 2019 recante “Disposizioni in materia di azione di classe”, tuttavia organizzazioni o associazioni senza scopo di lucro, con obiettivi statutari pertinenti con i diritti tutelati, o singoli componenti dei gruppi lesi potranno presentare anche davanti ai tribunali civili italiani azioni collettive contro imprese per l’accertamento della responsabilità per illecito e la condanna al risarcimento del danno. L’istituto dell’azione di classe potrà pertanto aprire la strada all’instaurazione di cause analoghe a quelle straniere in materia di violazione dei diritti umani da parte di imprese. Anche in ragione di questo nuovo e importante strumento di difesa, diviene dunque tanto più necessario e urgente che le imprese prevengano il verificarsi delle violazioni in esame adottando le predette misure di human rights due diligence, in merito alle quali un intervento legislativo da parte dello Stato (si veda il contributo di Fasciglione in questo dossier) avrebbe certamente effetti chiarificatori e utili a garantire, al tempo stesso, una più efficace protezione dei diritti umani.

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Il presente dossier muove dal convincimento degli autori – Angelica Bonfanti (Università degli Studi di Milano), Marta Bordignon (Dottore di ricerca Università degli Studi Roma Tor Vergata), Marco Fasciglione (CNR), Chiara Macchi (Wageningen University & Research), e co-direttori della Summer School Business and Human Rights – che sia necessario che lo Stato italiano adotti misure specifiche – in particolare, legislative – dirette a istituire a carico delle imprese obblighi di prevenire, monitorare e mitigare gli impatti negativi delle proprie attività sui diritti umani, ossia stabilisca, in analogia con altri Paesi europei, un obbligo di human rights due diligence. 

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Siamo onorati di ospitare la lettera aperta con cui più di cinquanta accademici, ricercatori e professionisti chiedono alle istituzioni italiane l’introduzione di una due diligence umanitaria per le imprese. Riportato in calce è il testo della lettera e i firmatari. #openletterbizhumanrights

Con questa Lettera Aperta i sottoscritti, docenti, ricercatori ed esperti, che da molti anni dedicano i propri interessi di ricerca, didattici e professionali al tema “impresa e diritti umani” in diverse Università ed enti di ricerca italiani e stranieri o associazioni e enti specializzati, intendono esprimere il proprio positivo giudizio circa l’inserimento da parte del Governo italiano nel proprio programma di lavoro dell’obiettivo di realizzare un “Green New Deal” (Punto 7) volto a ripensare il rapporto tra sviluppo economico, ambiente e persona umana. Ritengono opportuno, tuttavia, intervenire per fornire alle istituzioni alcune riflessioni su questioni che sono sempre più al centro del dibattito pubblico quotidiano.
In primo luogo, la realizzazione di “un radicale cambio di paradigma culturale”, come auspicato dal programma del Governo, non dipende dalla sola ‘svolta green’ e non può limitarsi esclusivamente al settore ambientale. Occorre, infatti, guardare anche ai diritti dell’individuo e delle comunità. Il nostro Governo ha utilizzato in merito l’efficace espressione “nuovo umanesimo” e, da questo punto di vista, l’obiettivo del programma di promuovere “una più efficace protezione dei diritti della persona” – anche con riguardo alle categorie maggiormente vulnerabili (Punto 6) – è senz’altro in linea con tale esigenza. Non è un caso, d’altronde, che il tema ‘Impresa e Diritti umani’ (Business and Human Rights) sia stato inserito anche dalla Finlandia, Presidente di turno dell’Unione Europea, tra le questioni prioritarie che gli Stati membri dovranno affrontare.
In secondo luogo, con specifico riferimento al ruolo che le imprese svolgono in relazione alla salvaguardia dell’ambiente e alla protezione dei diritti della persona, riteniamo che vada accolto con favore l’inserimento nel programma di governo, sempre al Punto 7, dell’obiettivo di adottare “misure che incentivino prassi socialmente responsabili da parte delle imprese”. Va segnalato, tuttavia, che è di primaria importanza che si ‘riempia di sostanza’ una formula (quella della “responsabilità sociale d’impresa” – RSI) che altrimenti rischia di rimanere vaga e incompleta, col rischio di dare vita ancora una volta ad esperienze dall’impatto limitato, come già avvenuto in un passato non molto lontano. Già nel 2002 l’allora Governo italiano aveva inserito infatti la responsabilità sociale d’impresa nella propria azione di governo (con l’avvio del progetto CSR-SC) e nel 2003 tra le priorità del semestre di Presidenza italiana dell’Unione Europea, allo scopo di promuovere “la diffusione della cultura della RSI”. Purtroppo, trascorsi poco più di 15 anni da quell’esperimento, il reiterarsi di gravi violazioni dei diritti umani che avvengono nell’ambito delle attività economiche di imprese o di gruppi industriali italiani (si pensi ad eventi come il crollo del ponte Morandi, i gravi impatti sull’ambiente e sulla salute cagionati dall’ex-Ilva di Taranto, il coinvolgimento di compagnie italiane in accuse d’inquinamento nel Delta del Niger, i rapporti commerciali di importanti marchi italiani con fornitori del Bangladesh responsabili di gravi violazioni dei diritti dei lavoratori, giusto per citarne alcuni) suggeriscono che quell’azione, fondata esclusivamente sul momento dell’autoregolamentazione proveniente dallo stesso settore privato, sia stata deficitaria dal punto di vista dell’efficacia e dell’impatto. A differenza di altri Paesi europei, infatti, la cultura della RSI nel nostro Paese è ancora ben lontana dall’essere sistematicamente praticata. Riteniamo quindi che l’azione di governo in questa materia debba segnare ‘discontinuità’ anche sotto questo specifico profilo.
In terzo luogo, e aspetto positivo, va segnalato che esiste già una linea tracciata dalla quale è possibile, e anzi in alcuni casi doveroso – alla luce degli impegni che derivano dagli strumenti internazionali sui diritti umani di cui il nostro Paese è parte –, prendere le mosse. Ci riferiamo ai Principi Guida ONU su imprese e diritti umani (adottati nel 2011 dalle Nazioni Unite) e in modo particolare al lavoro svolto nella elaborazione del Piano d’azione nazionale su impresa e diritti umani (PAN), adottato dal Governo italiano nel 2016 e oggetto nel 2018 di un processo di aggiornamento e revisione. Con il PAN l’Italia ha iniziato un complicato processo di adeguamento agli standard previsti nei Pilastri dei Principi Guida, ponendosi sulla stessa lunghezza d’onda dei principali Paesi dell’UE e di tanti altri Stati della comunità internazionale.
È necessario sottolineare come i Principi Guida dell’ONU rappresentino uno strumento di natura normativa la cui valenza è radicata nel sistema internazionale dei diritti umani, con standard che vincolano anche lo Stato italiano. Da questo punto di vista, i Principi Guida si differenziano nettamente dal concetto di RSI, che è un processo deciso e adottato a livello d’impresa. Proprio in virtù del carattere normativo dei Principi Guida, occorre che adesso gli indirizzi di governance inseriti nel PAN italiano siano trasfusi in politiche e norme concrete, volte a creare un quadro regolamentare interno coerente e armonizzato in materia di imprese e diritti umani.
Occorre anche, e sempre per rimanere al passo con la prassi già inaugurata da altri Paesi dell’UE, perseguire l’obiettivo fissato nel PAN di attuare il secondo Pilastro dei Principi Guida (la responsabilità delle imprese di rispettare i diritti umani), e ciò anche mediante lo sviluppo di una normativa nazionale sulla Due Diligence aziendale in tema di diritti umani. Bisogna definire, in proposito, se progettare una normativa avente portata generale, oppure che sia applicabile solo ad imprese di certe dimensioni e requisiti, oppure a specifici settori tematici per così dire ‘critici’ (lotta allo sfruttamento della manodopera, lavoro minorile, ecc.). Occorre, infine, in linea col terzo pilastro dei Principi Guida, intervenire sui quei fattori che nel nostro sistema giudiziario interno ostacolano o rendono complicato l’accesso alla giustizia e ai rimedi per le vittime di violazioni dei diritti umani che avvengono nell’ambito delle attività delle imprese italiane, con il rischio che tali ‘carenze’ siano poi sanzionate dagli organismi internazionali di monitoraggio dei trattati internazionali di cui il nostro Paese è parte (tra le tante, è emblematica la vicenda giudiziale che ha visto protagonista l’ILVA di Taranto dinanzi alla Corte europea dei diritti umani nel caso Cordella c. Italia). La Francia è stata pioniera nell’adottare una legge sul “dovere di vigilanza” delle imprese finalizzata a rispondere in modo innovativo al secondo e al terzo pilastro dei Principi Guida. Altri paesi dell’area europea, come Germania e Svizzera, stanno studiando l’adozione di legislazione in materia di human rights due diligence. L’Olanda ha adottato una legge sulla due diligence delle imprese in materia di lavoro minorile; nel Regno Unito, oltre al Modern Slavery Act già in vigore, è in corso un processo di studio guidato dalla società civile circa la possibile introduzione di una legge più ambiziosa.
I tempi sono maturi perché l’Italia inizi un analogo processo di riflessione circa la necessità di introdurre legislazione in materia di human rights due diligence, ponendosi in linea con i propri obblighi internazionali e con l’esempio positivo degli altri paesi europei. Tale prioritaria riflessione deve accompagnarsi allo studio di un bagaglio molto più ampio di misure di cui il nostro Paese è chiamato a valutare l’adozione, una vera e propria roadmap italiana in materia di imprese e diritti umani che implica scelte cruciali.
In questa prospettiva, noi siamo pronti fin d’ora a mettere la nostra competenza in materia di ‘imprese e diritti umani’ a disposizione del nostro Paese, al fine di supportare la realizzazione di un processo che ci auguriamo venga messo in moto al più presto e guidato in modo efficace dalle istituzioni italiane.

Roma, 11 novembre 2019

Proponenti e Co-Direttori Scientifici della “Business and Human Rights” Summer School

ANGELICA BONFANTI, Professoressa Associata di Diritto internazionale, Dipartimento di diritto pubblico italiano e sovranazionale, Università degli Studi di Milano
MARTA BORDIGNON, Presidente Human Rights International Corner (HRIC), Docente a contratto presso la Temple University, Rome Campus
MARCO FASCIGLIONE, Ricercatore di Diritto internazionale, Istituto di Ricerca su Innovazione e Servizi per lo Sviluppo – CNR
CHIARA MACCHI, Ricercatrice Marie Sklodowska-Curie, Wageningen University & Research.

Firmatari
Pia Acconci, Professoressa Ordinaria di Diritto internazionale, Facoltà di Scienze della Comunicazione, Università degli Studi di Teramo
Antonella Angelini, Swiss National Science Foundation (SNSF), Postdoctoral Fellow at Columbia Law School
Elisa Bacciotti, Direttrice Campagne e Programmi in Italia, Oxfam Italia
Nadia Bernaz, Associate Professor of Law, Wageningen University and Research
Flaviano Bianchini, Founder and Director of Source International ONLUS
Leonardo Borlini, Assistant Professor of International Law, PhD, Università Bocconi, Milano
Nerina Boschiero, Professoressa Ordinaria di diritto internazionale, Dipartimento di diritto pubblico italiano e sovranazionale, Università degli Studi di Milano
Claire Bright, Assistant Professor Nova University in Lisbon, Research Fellow European University Institute
Martina Buscemi, Assegnista di Ricerca di Diritto internazionale, Dipartimento di diritto pubblico italiano e sovranazionale, Università degli Studi di Milano
Michele Carducci, Professore Ordinario di Diritto costituzionale comparato, CEDEUAM-Università del Salento Lecce
Giuseppe Cataldi, Professore Ordinario di Diritto internazionale, Università degli studi di Napoli “L’Orientale”
Francesco Cazzini, Dottorando di Ricerca di Diritto internazionale, Dipartimento di diritto pubblico italiano e sovranazionale, Università degli Studi di Milano
Jernej Letnar Černič, Associate Professor, Nova Univerza, Ljubljana
Raffaele Cesari, Avvocato civilista, difensore dei diritti umani
Michele Corleto, Ricercatore in Diritto Internazionale, Università telematica Pegaso
Ignazio Corrao, Eurodeputato
Luigi Crema, Ricercatore TD-B di Diritto internazionale, Dipartimento di diritto pubblico italiano e sovranazionale, Università degli Studi di Milano
Giacomo Maria Cremonesi, Co-fondatore Human Rights International Corner (HRIC) e avvocato presso Caiazza & Partners International Law Firm
Maria Francesca Cucchiara, Co-fondatrice Human Rights International Corner (HRIC) e avvocato
Davide Dal Maso, Partner, Avanzi sostenibilità per azioni
Danilo De Biasio, Direttore del Festival dei Diritti Umani
Giosuè De Salvo, Responsabile advocacy, educazione e campagne, Mani Tese
Elisa Giuliani, Professoressa Ordinaria, Dipartimento di Economia e Management, Università di Pisa
Valentina Grado, Professoressa Associata di Diritto internazionale, Università degli studi di Napoli L’Orientale
Marirosa Iannelli, Presidente Water Grabbing Observatory
Franco Ippolito, Presidente Fondazione Lelio e Lisli Basso
Daniel Leader, Barrister and Partner, Leigh Day Law Firm (London)
Deborah Lucchetti, Fair, Coordinatrice Campagna Abiti Puliti
Nina Luzzatto Gardner, Adjunct Professor, Business & Human Rights Johns Hopkins SAIS
Maria Chiara Marullo, Profesora Ayudante Doctor de Derecho Internacional Privado, Universitat Jaume I de Castellón (Acreditada Contratado Doctor)
Axel Marx, Deputy Director Leuven Centre for Global Governance Studies, University of Leuven
Cristiano Maugeri, Programme Developer, Actionaid Italia
Francesca Novella, Policy Assistant, FOCSIV
Marianna Pace, Assegnista di ricerca in Diritto internazionale, Università degli studi di Napoli L’Orientale
Marco Piccolo, Presidente Fondazione Finanza Etica
Irene Pietropaoli, Business and Human Rights Research Fellow, British Institute of International and Comparative Law (BIICL)
Stefano Prato, Managing Director and Editor, Development, Society for International Development (SID)
Chiara Ragni, Professoressa Associata di Diritto internazionale, Dipartimento di diritto pubblico italiano e sovranazionale, Università degli Studi di Milano
Martina Rogato, Co-fondatrice Human Rights International Corner (HRIC) e Sustainability Expert
Margherita Romanelli, Coordinatrice Policy Internazionali per lo Sviluppo Sostenibile, WeWorld-GVC
Francesca Romanin Jacur, Ricercatrice di Diritto internazionale, Dipartimento di Giurisprudenza, Università degli Studi di Brescia
Valentina Rossi, Ricercatrice di Diritto internazionale, Istituto di Ricerca su Innovazione e Servizi per lo Sviluppo – CNR
Cedric Ryngaert, Professor of Public International Law, Utrecht University
Lorenzo Sacconi, Professore Ordinario di politica economica (economia etica e responsabilità sociale d’impresa), Dipartimento di diritto pubblico italiano e sovranazionale, Università degli Studi di Milano
Luca Saltalamacchia, Avvocato civilista, difensore dei diritti umani
Katia Saro, Lecturer of Business Ethics workshop, Università Cattolica del Sacro Cuore, Milano
Andrea Shemberg, Visiting Fellow London School of Economics and former Legal Advisor to the UN Secretary-General’s Special Representative on Business and Human Rights
Andrea Stocchiero, Policy Officer, FOCSIV
Tara Van Ho, Lecturer, School of Law and Human Rights Centre, University of Essex
Anil Yilmaz Vastardis, Lecturer, School of Law and Human Rights Centre, University of Essex
Florian Wettstein, Professor of Business Ethics, Institute for Business Ethics, University of St. Gallen

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14 anni fa veniva abolita la leva obbligatoria in Italia. La coscrizione era in vigore da 143 anni. L’ultimo giorno veniva fissato al 30 giugno 2005.

Fa eco a questa ricorrenza, la recente notizia della fine della coscrizione illimitata per i giovani e le giovani eritree. Sembra, infatti, che i parenti di un ultimo gruppo di reclute abbiano riferito che in un discorso formale sia stato annunciato che la leva non sarà più a tempo indefinito (con una durata media di 20-30 anni), ma si limiterà a 18 mesi, dei quali 6 di addestramento e il restante di servizio civile.

Proprio, il carattere apparentemente pubblico dell’annuncio, rafforzato dall’accordo di pace appena intercorso con l’Etiopia, ravviva la speranza che questa decisione dia degli immediati riscontri. Già nel 2014, anno in cui 5000 eritrei abbandonavano il paese ogni mese, esponenti del governo del presidente Afewerki (insediatosi nel 1993), rassicurarono altri Stati, tra cui Regno Unito e Danimarca sul fatto che avrebbero limitato il periodo di leva ripristinando i limiti originariamente previsti dalla legge nazionale. Non fece seguito alcun effetto, salvo un incremento del 66% nei provvedimenti di rigetto della protezione internazionale da parte degli organi di prima istanza britannici.

Dalle agenzie internazionali si evince che, proprio dal 2015, gli eritrei sono per numero la terza nazionalità ad entrare in Europa via mare, registrandosi quinti nel giugno 2018 per numero di arrivi in Italia attraverso la rotta del Mediterraneo centrale. Di essi, il 90% è composto da uomini e donne di età compresa tra i 18 e i 24 anni, in fuga dalla schiavitù, dalle esecuzioni e dalle lunghe detenzioni arbitrarie con cui vengono punite le diserzioni e, soprattutto, dal lavoro forzato nell’esercito che, con un salario mensile di appena 450 nafka, 40 dollari (equivalente tuttavia, a 10 dollari sul mercato nero locale), non consente loro non solo di sostenersi, ma neppure di provvedere alle proprie famiglie dalle quali sono lungamente separati.

A ciò si aggiunga il fatto che anche i minori sono obbligati a servire nella Defence Force, anzi il primo metodo di coscrizione è rappresentato proprio dalle scuole: tutti gli alunni devono seguire il grado 12 della scuola secondaria presso il campo militare di Sawa, dove vivono in condizioni deplorevoli, soggetti a regole disciplinari di stampo militare e addestrati all’uso delle armi. Le donne, in particolare, subiscono varie forme di trattamento inumano, come la riduzione in schiavitù sessuale, la tortura e abusi. Non è un caso che molti adolescenti lascino le scuole molto presto – esponendosi al rischio di lunghe carcerazioni – per aiutare economicamente le proprie famiglie, o per spostarsi da soli verso altri territori, spingendosi fino al Sudan, la Libia o, addirittura all’Europa per non trovarsi nella condizione di fratelli, sorelle e genitori di cui spesso, non hanno più notizie (numerose sono le testimonianze di soldati che dicono di vedere i propri figli una volta all’anno, mentre una rifugiata di 34 anni ha riferito a operatori di Amnesty International di non aver mai incontrato il padre, preso dalle milizie ancor prima della sua nascita).

A questo drammatico scenario di violazione sistematica dei diritti umani, fa da inevitabile corollario, il paradosso per cui nei paesi europei e in particolare, in Italia, a chi, originario dell’Eritrea, dice alle Commissioni Territoriali di essere approdato sulle nostre coste per istruirsi e lavorare, difficilmente viene riconosciuta la protezione internazionale perché bollato con disarmante facilità come migrante economico.

Eppure, con la cessazione delle ostilità con l’Etiopia sembra riaccendersi una speranza di riconciliazione tra la popolazione e le istituzioni, di normalizzazione e, finalmente, di ripresa economica.

Negli ultimi anni, infatti, l’Unione Europea ha siglato con il Governo eritreo fino al 2020 il National Indicative Program, un programma di sviluppo nazionale che punta ad accrescere il settore energetico, favorire lo sviluppo socio-economico, creare nuovi posti di lavoro e modernizzare la governance finanziaria. Il piano prevede 175 milioni di euro (dei 200 complessivi) da destinare al settore energetico, attraverso lo sviluppo e la diffusione delle energie rinnovabili – solare, eolica e geotermica – e il rifacimento della rete elettrica nazionale con il doppio obiettivo di garantire efficienza energetica e sostenibilità. La Germania, al fine di rafforzare l’impegno comunitario e di affrontare la crisi umanitaria dei giovani eritrei in fuga dal paese, ha firmato un protocollo di cooperazione con il quale si è assunta l’onere di avviare progetti di formazione e percorsi di empowerment per gli esuli, promuovendo la costituzione di piccole e medie imprese.

A questo proposito, nell’ottobre del 2016, il ministro degli Esteri eritreo, Osman Saleh Mohammed, dichiarò in una intervista ad askanews: “Stiamo collaborando con l’Ue, con la Germania e altri Paesi europei, ma non con l’Italia … l’Italia non vuole collaborare con l’Eritrea e non sappiamo perchè”. Cogliendo questo monito, rafforzato da una richiesta di maggiori investimenti Italiani avanzata da Yemane Gebreab, consigliere del Presidente eritreo, durante una visita a Roma risalente al 2017, sarebbe senz’altro auspicabile che l’Italia riprendesse le fila del lavoro di cooperazione avviato dall’ex viceministro agli Esteri, in quota PD, Lapo Pistelli, e poi bloccatosi nel 2015 con la sua uscita di scena, contribuendo a sostenere insieme con le organizzazioni internazionali e i Paesi già coinvolti nei programmi di sviluppo, la riduzione del  controllo governativo sulla popolazione e la cessazione, nei fatti, della leva illimitata, smobilitando risorse per la formazione, la crescita occupazionale di un territorio nel quale ancora operano numerose aziende italiane e di cui l’Italia è il secondo partner commerciale, intervenendo nel settore dell’educazione degli adulti, promuovendo la ricostituzione delle università come quella di Asmara, fondata dalle sorelle Comboniane, frequentata in larga parte da Italiani fino agli anni ’50 e, poi, definitivamente chiusa negli anni 2000.

In un contesto in cui la crisi dei rifugiati contava 124.000 arrivi, a fronte degli appena 16.000 del 2018, Pistelli aveva ben chiaro che politiche solo repressive – come quelle imposte dall’attuale Governo, volte a criminalizzare la povertà e la disperazione – ben lungi dal rispondere all’emergenza allora in corso, avrebbero fortemente minato la credibilità dell’Italia sul proscenio internazionale. Fece, pertanto, dei diritti umani una parte integrante e imprescindibile dei negoziati di Asmara del 2 luglio 2014. Il piano era chiaro: rilanciare le relazioni bilaterali e promuovere il pieno reinserimento dell’Eritrea quale attore responsabile, fondamentale della comunità internazionale e possibile elemento stabilizzatore del Corno d’Africa.

La crisi delle migrazioni con i suoi numeri, dietro i quali ci sono volti, nomi, cognomi, reti di relazioni, ci mostra con prepotente evidenza l’importanza di un intervento internazionale umanitario che si concretizzi non solo nell’apertura di corridoi migratori sicuri e regolari ma anche e soprattutto in un’azione mirata, matura, capace di coniugare cambiamento, speranza nel futuro e opportunità e che porti le popolazioni locali, nel caso di specie gli eritrei, a vivere con dignità nel proprio Paese, lasciando che la migrazione rappresenti una scelta e non più una necessità.

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