Tale Direttiva era stata adottata all’indomani del conflitto nell’ex Jugoslavia, quando per la prima volta dopo la seconda Guerra mondiale, l’Europa si era trovata di fronte a un notevole numero di sfollati ed era stata concepita specificamente per promuovere un equilibrio degli sforzi volti a gestire congiuntamente gli spostamenti massicci di sfollati all’interno dell’Europa. Un’applicazione così tardiva della Direttiva deriva da motivazioni esclusivamente politiche: non è certamente dipesa dall’assenza in Europa di un “imminente afflusso massiccio di sfollati provenienti da Paesi terzi”, si pensi infatti ai siriani o, ai più recenti esuli afghani, nonostante si possa obbiettare che l’afflusso massiccio di questi ultimi verso l’Europa non si sia completamente verificato (in ragione delle politiche di esternalizzazione dell’Europa che hanno bloccato e confinato un numero elevato di rifugiati in Paesi terzi pagando un prezzo altissimo sia in termini economici che politici). Il gruppo di Visegrád  e l’Austria, in sede di Consiglio, hanno addirittura contestato l’estensione della protezione temporanea prevista dalla Direttiva 2001/55 a cittadini di Paesi terzi residenti in Ucraina, rendendo incerta fino all’ultimo la procedura di attivazione della stessa, generando peraltro il paradossale effetto per cui tutti i migranti si sarebbero concentrati nei primi Paesi di ingresso – ossia gli stessi del blocco di Visegrad.

Considerata l’entità dell’emergenza che stiamo vivendo e di quelle che abbiamo vissuto e la portata dei conseguenti flussi migratori, l’attivazione della protezione temporanea nei confronti dei migranti provenienti dall’Ucraina e l’avvio quanto prima di un piano europeo di accoglienza che comprenda anche quote di ripartizione tra i vari Stati è una scelta non solo adeguata ma assolutamente necessaria.

Inoltre, alcune narrazioni mediatiche della crisi migratoria ucraina hanno messo in luce la necessità di uno sforzo culturale anche da parte della società civile. Il presentatore di Al Jazeera English Peter Dobbie durante una trasmissione domenicale si è così espresso: «Guardandoli, nel modo in cui sono vestiti, queste sono persone abbienti della classe media. Questi non sono rifugiati che cercano di allontanarsi dal Medio Oriente […] o dal Nord Africa. Sembrano una qualsiasi famiglia europea con cui vivresti accanto».

Ai fini dell’integrazione all’interno della società occorre il migrante sia identificato anche dall’opinione pubblica come tale senza ricorrere all’utilizzo di categorie basate su affinità culturali e di costume. Questo consentirebbe infatti l’avvio di un processo di integrazione che non cede all’ondata nazionalista e xenofoba che in Europa ha cercato, spesso con successo, di ostacolare l’implementazione delle politiche migratorie.

Fatte queste considerazioni, si riportano di seguito alcuni suggerimenti di policy volti a migliorare la gestione di tali flussi:

1. Considerato l’approccio di chiusura adottato da alcuni Stati e sopra descritto, occorre domandarsi se convenga continuare a fare affidamento sulla solidarietà degli altri paesi per gestire i flussi migratori che arrivano sulle coste italiane. È certamente ragionevole chiedere che la Commissione Europea assuma compiti di redistribuzione dei costi (dai Paesi più esposti a quelli meno esposti), oppure che i Paesi meno colpiti dallo shock migratorio si impegnino finanziariamente e organizzativamente per costruire centri di raccolta dei migranti là dove essi partono per andare in Italia. Allo stesso modo, è ragionevole chiedere di rivedere gli accordi di Dublino tenendo in considerazione anche l’atteggiamento di chiusura dei Paesi del blocco di Visegrad.  Tuttavia, per quanto tali misure siano essenziali, esse non risolvono il reale problema che è costituito dalla persistenza della sovranità territoriale degli Stati in tema migratorio. Ecco perché la richiesta di un maggior coinvolgimento dell’Europa nella gestione dei flussi migratori andrebbe accompagnata da una strategia per ridefinire le sovranità territoriali e finalizzata a istituire un governo comune della politica migratoria che sia indipendente e separato dai singoli Stati. Seguendo questa prospettiva dunque, occorre trasformare FRONTEX in un’agenzia che agisca in autonomia rispetto alle volontà dei singoli governi (diversamente da come accade adesso poiché interviene su richiesta da questi ultimi), così garantendo lo spazio europeo della libera circolazione. Occorre assegnare al governo comune della politica migratoria un bilancio indipendente, derivato da una capacità fiscale autonoma e gestito da un commissario responsabile verso il Parlamento europeo e il Consiglio. Si tratta infine di sostituire gli Accordi di Dublino con una politica europea dell’asilo politico gestita da autorità politiche sovranazionali.
2. È nell’interesse dei paesi situati ai confini dell’Unione e quindi anche dell’Italia insistere sulle Migration Partnership, gli accordi tra Europa e paesi di origine e transito dei migranti in Africa subsahariana. L’aumento degli aiuti allo sviluppo verso i paesi africani è un obiettivo importante a prescindere dal fenomeno migratorio e l’azione in tal senso può portare a risultati concreti nel lungo periodo e solo se specificamente finalizzata a creare occupazione nei paesi d’origine e di transito. Se così non fosse infatti, non si risolverebbe la radice del problema, il sottosviluppo. Si rischia invece di destabilizzare contesti già fragili senza creare sufficienti opportunità di occupazione regolare alimentando così i flussi migratori verso i Paesi europei.
3. Integrare. Questo processo deve avvenire nella consapevolezza che il problema non riguarda esclusivamente i beneficiari di protezione internazionale ma anche i migranti irregolari sul territorio italiano che quasi sicuramente il nostro Paese non sarà in grado di rimpatriare. Chi è arrivato in Italia per vie irregolari fatica a trovare un lavoro rispetto a un migrante regolare: in Europa il tasso di occupazione di un migrante regolare nei primi 12 mesi dal suo ingresso è dell’80%, mentre quello di un migrante irregolare è del 30%. Questo gap tende a ridursi nel tempo ma persino a dieci anni dall’arrivo, i migranti giunti per vie irregolari hanno un tasso di occupazione del 65%. Il processo di integrazione mira proprio a ridurre il più possibile questo gap, in modo da far sì che i migranti irregolari si trasformino da problema a risorsa anche per l’economia nazionale. Ciò ridurrebbe infatti il rischio di povertà e marginalizzazione e porterebbe a diminuire i problemi sociali connessi (criminalità o, persino, radicalizzazione). Inoltre, in prospettiva, esempi virtuosi di integrazione aumenterebbero il prestigio dell’Italia nei confronti dei propri vicini europei, che fino a oggi ci hanno accusato di essere in ritardo nello sviluppo di una strategia coerente e di avervi investito risorse troppo limitate. Gestire i processi migratori non è mai semplice, soprattutto in situazioni così mutevoli e con flussi irregolari ben più elevati rispetto al recente passato. La sfida italiana è quindi quella di conciliare le legittime esigenze di sicurezza dei cittadini italiani con la realtà di un fenomeno di portata epocale e che difficilmente potrà essere arrestato nel prossimo futuro, considerando soprattutto gli ultimi avvenimenti.
4. L’auspicio per il futuro è che le politiche migratorie così come la sensibilità collettiva alla questione migratoria siano le stesse per tutte le categorie di migranti. Questo nella speranza che non si faccia più distinzione tra “veri” e “finti” profughi semplicemente perché provenienti da territori lontani dai confini europei e per questo considerati indesiderabili parlandone sempre al plurale e denudandoli da qualsiasi soggettività, come fossero oggetti di dibattito politico, fattori di disoccupazione, insicurezza e nient’altro. Ciò con l’obiettivo di governare il fenomeno, anziché esserne governati.

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Quello delle migrazioni rappresenta un tema caldo anche per l’Unione Europea che ha rivelato problematiche a livello politico, istituzionale e umanitario. Gli Stati Membri hanno spesso prediletto la rivendicazione di egoismi nazionali alla realizzazione di un necessario clima di fiducia e solidarietà collettiva.

Gli sviluppi del contesto geopolitico attuale, come i disordini dopo il colpo di stato in Mali, i lunghi conflitti in Libia e Siria e la dittatura bielorussa di Lukashenko, mostrano possibili conseguenze sugli spostamenti di popolazione e sulle rotte migratorie verso l’Unione Europea. Questo quadro instabile chiede necessariamente un nuovo approccio verso l’immigrazione. Un’Europa unita non deve infatti fermare le migrazioni, deve saperle gestire.

Eppure, spesso le risposte al fenomeno migratorio si traducono in un trasferimento verso l’esterno delle problematiche e dei costi dovuti all’arrivo dei rifugiati e la tendenza politica generale è di leggere il fenomeno migratorio come una minaccia alla sicurezza. Per questi motivi, i progressi faticano a realizzarsi e il divario tra i paesi europei sul tema delle migrazioni è ancora ampio. Lo dimostra l’atteggiamento di alcuni paesi alla vigilia del Consiglio dell’UE «Giustizia e affari interni», tenutosi a inizio ottobre. I dodici Stati Membri (tra cui Danimarca, Grecia, Austria, Polonia e Ungheria) hanno indirizzato una lettera alla Commissione europea per chiedere nuove misure in materia migratoria. Tra queste, finanziare la costruzione di muri e recinzioni per frenare i flussi di migranti, provenienti in particolare dalla Bielorussia. La commissaria agli Affari Interni ha spiegato come le pressioni migratorie richiedano l’implementazione del Patto sull’immigrazione e l’asilo per una migliore gestione del fenomeno respingendo dunque la richiesta dei paesi. In sostanza, niente fondi comunitari per tutelare le frontiere esterne dell’UE senza però escludere la possibilità per i singoli Stati di ricorrere a strumenti di protezione dei confini.

Dunque, barriere fisiche e difensive in un clima in cui i timori delle migrazioni incontrollate legittimano misure restrittive. Dal 2018, sono aumentate le chiusure ai confini esterni dell’Unione. La Turchia vede una frontiera al confine con la Bulgaria e una al confine con la Grecia. Molti muri poi percorrono i Balcani: Polonia e Lituania hanno innalzato barriere difensive all’arrivo al confine dei migranti che fuggivano dalla Bielorussia, sono poi presenti muri anche tra Grecia e Macedonia del Nord, tra Croazia e Slovenia, tra Serbia e Ungheria. La Spagna ha potenziato le sue recinzioni a Melilla e Ceuta, mentre la Francia è intenzionata a fortificare la sua frontiera attorno al porto di Calais.

Va poi considerata una nuova forma di migrazione, quella causata dal cambiamento climatico. Almeno 216 milioni di persone nel mondo saranno infatti costretti a lasciare le loro abitazioni e migrare a causa del cambiamento climatico entro il 2050. È il numero evidenziato dall’ultimo Rapporto Growndshell della Banca Mondiale, che ricorda come l’impatto sui mezzi di sussistenza delle persone e la perdita di vivibilità di luoghi altamente esposti a eventi climatici estremi spingeranno un numero importante di cittadini, in tutto il mondo, a spostamenti interni o transnazionali. La rilevanza del fenomeno migratorio causato dai cambiamenti climatici è tale da aver portato il Comitato per i diritti umani delle Nazioni Unite ad estendere l’applicazione del divieto di refoulement ai cosiddetti “rifugiati climatici”. Nello specifico, quest’ultimo ha riconosciuto come il cambiamento climatico, con tutti gli aspetti a esso connessi, possa tradursi in un rischio di violazione dei diritti umani fondamentali come il diritto alla vita e possa, di conseguenza, comportare il sorgere di obblighi legati al divieto di respingimento in capo agli Stati ai quali le domande d’asilo vengono presentate.

Da ultimo, vi è poi da considerare l’emergenza pandemica: il Covid – 19 ha infatti aggravato situazioni di povertà e degrado preesistenti e la chiusura dei confini ha convinto molti migranti a rimandare la partenza fino a oggi.

Cosa fare dunque? Serve una duplice azione. Sul piano umanitario, occorrono canali sicuri di ingresso per mettere in salvo i più fragili e le persone in stato di bisogno. A livello politico, serve agire concretamente sulle cause profonde delle migrazioni, tramite accordi di partenariato con paesi terzi, azioni di peace building e prevenzione dei conflitti. Serve poi uno slancio concreto nella lotta al cambiamento climatico, le cui conseguenze sono un fattore sempre più rilevante per le migrazioni. Ma tutto questo può realizzarsi solo con una concreta solidarietà dell’azione della comunità internazionale e dell’UE. Superare il conflitto tra la vocazione sovranazionale delle istituzioni e il mantenimento delle prerogative nazionali gelosamente custodite dagli Stati è fondamentale per rafforzare le competenze dell’UE in materia di immigrazione.

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 “Crediamo in un mondo dove donne e uomini hanno pari diritti e opportunità, non solo in termini di partecipazione, ma anche di guida”. Estremamente chiara è la dichiarazione di intenti della Davos Agenda 2021 del World Economic Forum, a fronte di inequivocabili dati che mostrano la scarsa presenza di donne in posizioni apicali. Ma quali sono i limiti che impediscono alle donne di essere delle “critical actresses” nella gestione della politica ed economia internazionali? Quali sono le difficoltà che una donna deve affrontare per arrivare a posizioni di potere, ancora culturalmente, socialmente e tradizionalmente percepite come adatte solo per uomini?

Se da una parte, esiste oggi una schiera di donne al vertice di alcune delle più importanti istituzioni del mondo (Lagarde alla BCE, Von der Leyen alla Commissione europea, Georgieva all’FMI, Yellen alla Banca Centrale statunitense e Harris alla Vice Presidenza degli Stati Uniti) , dall’altra i dati parlano chiaro: le donne continuano ad essere sottorappresentate nelle principali istituzioni politiche nazionali ed internazionali. Il World Economic Forum, nel suo Global Gender Gap Report 2020, ha riportato una stima pari a 95 anni di tempo necessario per colmare il gender gap oggi esistente tra uomini e donne. Al momento, solo il 24,7% di questo divario è stato eliminato mentre, secondo i World Development Indicators, la percentuale di donne elette nei parlamenti è solamente pari al 25% dei posti totali; soltanto il 21% dei ministri appartiene al genere femminile (e in molti Stati questo dato scende sotto il 10%, arrivando addirittura a zero in alcuni) e le percentuali di donne nominate capi di Stato o di governo si aggirano entrambe intorno al 6%.

Eppure, secondo uno studio dell’European Institute for Gender Equality, la riduzione del

gender gap, in politica così come nella gestione dell’economia globale, sarebbe fondamentale non solo per la simbolica distruzione del famoso “soffitto di cristallo”, ma anche perché potrebbe essere un vero e proprio booster della crescita economica di un paese. Ad esempio da uno studio di Azfar, Knack, Lee e Swamy (1999) emerge come, almeno nel breve periodo, una maggiore componente politica femminile possa essere associata a una minor incidenza di fenomeni di corruzione, fenomeni che, è ben noto, riducono i ritorni economici degli investimenti e delle attività produttive colpite da comportamenti disonesti. Jayasuriya e Burke (2012), solo per citare un altro contributo, sottolineano come le donne che operano in politica siano più inclini ad investire risorse in settori quali la salute e l’educazione, due componenti fondamentali del capitale umano. Insomma, il genere femminile, potenziando il capitale umano, contribuirebbe ad aumentare la crescita economica.

I chiari vantaggi derivanti dalla riduzione delle disuguaglianze di genere rimarcano l’assoluta necessità che la parità diventi al più presto una realtà: il 2115 è una data troppo lontana. Una maggiore presenza femminile nelle posizioni di vertice, sia a livello nazionale sia internazionale, non ha come obiettivo il raggiungimento di una “massa critica”, ma la conquista del diritto per entrambi i sessi di accedere alle stesse risorse ed opportunità di base, per poi distinguersi grazie alle loro caratteristiche e peculiarità.  La sfida da affrontare è dunque quella di rendere la politica e la gestione dell’economia sempre più inclusiva dal punto di vista del genere, affinché si possano raccogliere i frutti di una risorsa economica dalle enormi ma ancora inespresse potenzialità che non possiamo più permetterci di sprecare. Tale sfida si può vincere solo se tutte e tutti ci assumiamo la responsabilità di contribuire al cambiamento della percezione stessa del ruolo della donna come leader.

“I know we have still not shattered that highest and hardest glass ceiling, but some day someone will, and hopefully sooner than we think right now”, diceva Hilary Clinton nel suo primo discorso dopo la sconfitta nella campagna elettorale per la Presidenza americana nel 2016. Solo in questo modo, tutte le giovani donne di oggi, leader del domani, potranno imparare a “non dubitare mai del loro valore, del loro potere, e del fatto che meritino tutte le opportunità del mondo per inseguire e realizzare i loro sogni”.

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(tratto dal contratto scritto a mano nel 1893 da Bernardino Verro e dai contadini siciliani, in “Racconti di schiavitù e lotta nelle campagne”, AutAut Edizioni).

Nelle ultime settimane si sta discutendo molto della crisi della filiera agricola. L’emergenza Covid-19 ha fatto emergere tutte le contraddizioni del settore. La questione abitativa, i salari, lo sfruttamento: contraddizioni già esistenti prima di questa crisi sanitaria ma che oggi esplodono, in seguito alle misure di contenimento del contagio introdotte negli ultimi mesi. Con il lockdown e la chiusura delle frontiere è difficile muoversi, migliaia di lavoratori stagionali sono bloccati nell’est Europa e altrettanti lo sono nei vari ghetti d’Italia, in condizioni igienico-sanitarie disastrose. L’assenza di lavoratori rischia di mettere in ginocchio una filiera fondamentale, quella del cibo e così si scopre che quei lavoratori sono fondamentali al sistema agricolo. E alla società intera.

Eppure basterebbe rileggere le pagine di una storia tutta italiana per comprendere il presente e ciò che accade oggi nelle campagne: la storia del movimento contadino più grande d’Europa, fatto di braccianti analfabeti e di coraggiosi sindacalisti che, dalla fine del 1800 fino al 1950, diedero origine a lotte memorabili contro lo strapotere feudale nelle campagne. E che riuscirono ad ottenere enormi conquiste sociali. Dalla prima forma di contratto, “I patti di Corleone” del 1893, fino alla riforma agraria del 1950 che, seppur incompiuta, mise per la prima volta un limite di duecento ettari alla proprietà della terra, e il restante andava redistribuito.

Una sinistra che garantisca diritti e regolarizzazioni dei braccianti

Una politica di sinistra che prenda esempio dalle lotte bracciantili dello scorso secolo dovrebbe essere in grado di proporre la regolarizzazione e la sanatoria dei migranti irregolari non come un provvedimento temporale e funzionale a reperire la manodopera agricola ma come una questione di diritti. Di diritti dei lavoratori. Regolarizzare vuol dire tutelarli e tutelarci. Vuol dire più sicurezza e legalità per tutti. Vuol dire fare emergere gli invisibili dai coni d’ombra, dalla gestione criminale su di loro operata da organizzazioni criminali, padroni e caporali. 

In secondo luogo, per garantire a queste persone l’accesso ai servizi e tutelare la salute pubblica ai tempi del Covid-19, le istituzioni e la politica dovrebbero elaborare un piano per smontare gli insediamenti formali e informali – ghetti, tendopoli – dove è impossibile attuare qualsiasi forma di distanziamento sociale.

La filiera e le responsabilità economiche e sociali

Invece di invocare l’impiego di studenti, disoccupati, persone in cassa integrazione o con il reddito di cittadinanza – pagati già dalla fiscalità, ovvero dai cittadini – bisognerebbe pretendere che sia la filiera stessa ad assumersi quei costi. Così come dovrebbe assumersi i costi per accogliere dignitosamente i lavoratori delle campagne (modalità già esistente in numerosi paesi europei). In un momento storico in cui la filiera agricola e soprattutto la grande distribuzione organizzata (GDO) stanno raddoppiando i profitti, perché l’accoglienza dei braccianti sfruttati non dovrebbe essere a carico loro?

È necessario analizzare i meccanismi che generano il caporalato e lo sfruttamento, elementi tipici di una filiera spesso disfunzionale. Le politiche del sottocosto, le aste al doppio ribasso, lo strapotere della GDO devono essere frenate dalla politica e dalle istituzioni. Per farlo è necessaria una battaglia culturale e politica per frenare lo squilibrio di potere e arginare certe pratiche sleali nel settore agroalimentare (su questo punto, il Parlamento europeo è riuscito a emanare nel 2019 una direttiva interessante che deve essere recepita dai vari stati membri, Italia inclusa). Contemporaneamente le istituzioni devono essere in grado di rispondere ai bisogni dell’agricoltura introducendo, tanto per fare alcuni esempi, un servizio pubblico efficace di intermediazione tra la domanda e l’offerta oppure degli ostelli per i braccianti, italiani e stranieri, gestiti dai Comuni e pagati dalle imprese (responsabilità sociale).

Le proposte di voucher sostenute dalle associazioni di categoria, come Coldiretti, e da alcuni partiti politici, difendono invece una classe agraria che si arricchisce sulla pelle dei braccianti attraverso strumenti di contrattazione che escludono i lavoratori dalla copertura sanitaria e da tutta l’assistenza in caso di infortuni e malattia.

Una politica visionaria e lungimirante

Bisogna chiamare in causa oggi più che mai una politica di sinistra visionaria e lungimirante capace di vedere nelle campagne il laboratorio economico e sociale del futuro. È necessaria la “contadinanza” e di una visione politica della terra: ciò significa riconoscere i contadini come figure sociali professionali, indispensabili per il cibo e per la tutela dell’ambiente. E la sinistra dovrebbe farsi portatrice di proposte politiche che proteggano proprio quei contadini, quelle aziende agricole e quei produttori, che sono dei grandi portatori di valore, non solo in termini di qualità del prodotto ma anche in termini di difesa dell’ambiente, dei diritti dei lavoratori e di un’economia sana.

“Se vuoi che vengo a lavorare nelle tue terre, mi devi dare delle condizioni”, scrivevano i braccianti nei Patti di Corleone del 1893. Oggi la sinistra non può dimenticarsi di quelle lotte ma deve saperle adattare al contesto attuale. E ciò significa regolarizzare i braccianti, garantire il diritto alla salute e tutelare l’ambiente. Sono queste le condizioni minime da inserire in un nuovo patto agricolo. 

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“Business and human rights is at the basis of the new social contract”

Le imprese devono rispettare i diritti umani.

In molti casi la nozione di “diritti umani” tuttavia è sfuggente, così come i potenziali impatti negativi e i rischi connessi allo svolgimento di attività d’impresa sul loro godimento.

È dunque, in primo luogo, utile ricordare che la nozione di “diritti umani”, secondo le Nazioni Unite, include almeno tutti quelli riconosciuti nella Dichiarazione Universale del 1948 sui Diritti dell’Uomo, nei Patti delle Nazioni Unite del 1966 sui Diritti Civili e Politici ed Economici, Sociali e Culturali e negli strumenti fondamentali dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro. L’identificazione dei diritti toccati nel caso specifico dipende dunque dalla valutazione di fattori quali le dimensioni della società o del gruppo societario, la sua struttura, la filiera di produzione, la dislocazione geografica delle società affiliate o dei partner contrattuali e il settore merceologico. I titolari dei diritti in esame sono tutti i soggetti a vario titolo interessati lungo l’intera filiera di produzione dalle attività di impresa, tra cui i lavoratori, i consumatori e gli individui e le comunità locali (di cui potrebbero essere violati, per citarne alcuni, il diritto alla vita privata, all’ambiente salubre e alla salute, alla vita, all’acqua pulita e al cibo, o quello a non essere oggetto di trattamenti inumani e degradanti). Il rispetto dei diritti umani è dunque tanto più complicato in presenza di gruppi societari di carattere transnazionale che operino, mediante filiere di produzione articolate, sul territorio di Stati stranieri, eventualmente caratterizzati da situazioni politiche e sociali critiche e da standard bassi di protezione dei diritti umani. Ciò non vale ad escludere tuttavia che anche realtà a carattere strettamente nazionale non possano impattare negativamente o determinare violazioni, talvolta anche gravi, dei diritti umani, aspetto questo reso evidente purtroppo da alcuni recenti casi noti alla cronaca.

Come dimostrato dalla giurisprudenza elaborata dai tribunali di numerosi Stati europei le violazioni ad oggi interessano molti settori (dal tessile, al manifatturiero, all’estrattivo o minerario, solo per fare degli esempi). Dall’aprile 2020, peraltro, sarà possibile presentare anche davanti ai tribunali civili italiani class actions (ossia azioni collettive) contro imprese per ottenerne il risarcimento dei danni causati dagli abusi in esame, cosa che potrà facilitare l’instaurazione di contenziosi oggi molto costosi e complessi e dagli eventuali e significativi impatti reputazionali.

Le imprese devono pertanto rispettare i diritti umani. A maggior ragione lo devono fare nel momento attuale, in cui presso le Nazioni Unite si negozia il testo di un trattato internazionale (dunque uno strumento vincolante) in tema di diritti umani e imprese. La più recente bozza del trattato è stata pubblicata nel luglio 2019 dal gruppo di lavoro intergovernativo, che ha condotto 5 round negoziali a partire dal 2015. Il nuovo strumento internazionale potrebbe facilitare l’accesso delle vittime alla giustizia, specialmente in cause transnazionali, e imporre l’obbligo per gli Stati di adottare legislazioni in materia di human rights due diligence, ossia imporre l’attuazione di processi di prevenzione, monitoraggio e mitigazione degli impatti sui diritti umani connessi alle attività d’impresa.

Con la presidenza finlandese, anche l’Unione Europea, prima scettica, ha espresso il proprio favore alla negoziazione del trattato, purché esso crei un level playing field, ovvero armonizzi, per quanto possibile, l’approccio della comunità internazionale alla regolamentazione delle attività transnazionali d’impresa. L’Unione Europea, d’altronde, è già attiva su questo fronte: non solo ha proceduto all’adozione della direttiva sulla comunicazione delle informazioni di carattere non finanziario (EU Directive 2014/95, recepita in Italia con il D. Lgs. 254/2016) e del Regolamento (EU Regulation 2017/821) che prevede obblighi di due diligence sui diritti umani per le imprese europee che utilizzino i cosiddetti conflict minerals, ma recentemente la Commissione, come richiesto a gran voce dal Parlamento Europeo e sancito chiaramente dall’Agenda for Action on Business and Human Rights, lanciata a Bruxelles il 2 dicembre, sta considerando varie opzioni per una possibile iniziativa legislativa di carattere generale a livello europeo in questa materia.

Cosa deve fare pertanto l’Italia?

In quanto membro della comunità internazionale l’Italia, come tutti gli Stati, è già oggi obbligata a proteggere gli individui dalle violazioni dei diritti umani poste in essere da attori privati, incluse le imprese, ossia ha il dovere di agire, mettendo mano al proprio ordinamento giuridico. L’Italia non può dunque limitarsi a rimanere inerte. Più precisamente, le istituzioni possono adottare misure di carattere differente, preventive o repressive, finalizzate a istituire un sistema normativo, amministrativo, giudiziario in grado di proteggere gli individui dalle violazioni compiute da imprese. Secondo chi scrive – come già espresso nella Lettera Aperta sottoposta alle istituzioni, con la firma di più di 50 professionisti e accademici italiani e stranieri, reperibile al sito https://www.mondodem.it/op-ed/lettera-aperta-alle-istituzioni-italiane-in-materia-di-impresa-e-diritti-umani/ – è necessario che venga istituito a carico delle imprese italiane un obbligo di human rights due diligence, ossia un processo che consenta l’efficace monitoraggio, la prevenzione e la mitigazione dei rischi per i diritti umani riconducibili alle attività di impresa. Altri paesi europei, come la Francia, il Regno Unito, i Paesi Bassi, la Germania, la Svizzera, hanno proceduto o stanno procedendo all’adozione di normative corrispondenti e importanti indicazioni in merito provengono dalle Nazioni Unite e dall’Unione Europea. Alla loro stregua, tenendo conto delle peculiarità del nostro sistema giuridico, è pertanto necessario che l’Italia ora agisca.

Di Angelica Bonfanti, Marta Bordignon, Marco Fasciglione, Chiara Macchi

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Il contenuto del secondo Pilastro però facilita notevolmente la comprensione sia del ruolo delle imprese, sia di quali siano i limiti e le possibili conseguenze dell’attività delle imprese sui diritti umani. Innanzitutto, nel Principio Guida n. 12 sono elencate le fonti internazionali a cui fare riferimento per individuare quali tipologie di diritti umani possa essere violate dalle imprese: riferendosi infatti alla Dichiarazione Universale per i Diritti Umani, ai due Patti Internazionali sui Diritti Civili e Politici, ed Economici, Sociali e Culturali, e alla Dichiarazione sui Diritti e Principi Fondamentali sul Lavoro dell’ILO, i Principi Guida definiscono chiaramente una serie di libertà e diritti fondamentali potenzialmente in pericolo (si veda il contributo di Bonfanti in questo dossier). Inoltre, il successivo Principio n. 15 chiarisce in che modo e attraverso quali strumenti le aziende possano adempiere a questa loro responsabilità, ovvero tramite l’adozione di politiche aziendali in materia, l’attuazione di un processo di Human Rights Due Diligence (HRDD) e la previsione di un meccanismo che faciliti l’accesso al rimedio per le vittime.

Al di là della già menzionata novità concettuale introdotta dai Principi 11-24, le più grandi sfide sono state poste, in primis, alle aziende, soprattutto perché quanto previsto dai Principi Guida coinvolge l’intera catena di produzione e quindi anche tutte le operazioni ed attività poste in essere dalle controllate, dalle affiliate e dalle sussidiarie. E il nodo sul quale si sta concentrando il dibattito a livello imprenditoriale sulla ‘responsabilità delle imprese di rispettare i diritti umani’ è proprio il cosiddetto processo di Human Rights Due Diligence, ovvero un procedimento volto a “identificare, prevenire e mitigare i propri impatti negativi sui diritti umani e di rendere conto del modo in cui affrontano il problema” (Principio Guida n. 15).

Va subito chiarito che questa attività è meramente volontaria e le imprese non hanno quindi, almeno per ora a livello internazionale, un obbligo giuridico di svolgere la HRDD. Ad ogni modo, il secondo Pilastro ha posto le linee guida per la definizione e la messa in pratica della Due Diligence, identificando le seguenti caratteristiche, ovvero:

• la valutazione deve essere continuativa e deve comprendere anche i rischi e i danni potenziali che possono derivare lungo tutta la catena di produzione;
• dovrebbe essere svolta da esperti e consulenti esterni, con un effettivo coinvolgimento di tutti gli stakeholders dell’impresa;
• deve riguardare potenziali danni causati dall’impresa o che essa ha contribuito a causare o che possano in qualche modo essere collegati alle operazioni svolte dall’impresa;
• deve ovviamente essere adeguata alle dimensioni, al settore industriale, alla tipologia di operazioni svolte dall’impresa.

Ad oggi non é disponibile un’univoca guida in materia di HRDD che possa essere ugualmente applicata da tutte le imprese a livello globale. Esistono però numerosi toolkit e linee guida redatte da centri di ricerca e ONG attive in questo ambito, che fungono da effettivo punto di riferimento per le imprese che stanno approcciando, o hanno già avviato, il processo di Due Diligence.

Come detto precedentemente, non esiste ancora a livello internazionale uno strumento giuridico che imponga un obbligo alle imprese di HRDD, anche se questa tematica rientra tra quelle contenute nella bozza di trattato in materia di Imprese e Diritti Umani in discussione a Ginevra dal 2016. Dall’altro lato, a livello nazionale, ed in particolare in ambito europeo, vi è un crescente interesse ed impegno da parte dei Governi per l’adozione di normative nazionali che obblighino le imprese che hanno sede nel loro territorio a condurre la HRDD e a renderne pubblici i risultati (si vedano in merito i contributi di Macchi e Fasciglione in questo dossier).

A livello di Unione Europea, la direttiva sulla comunicazione delle informazioni di carattere non finanziario (EU Directive 2014/95), recepita in Italia con il D. Lgs. 254/2016, rappresenta solo un primo esempio in questa direzione, introducendo l’obbligo per le imprese europee con 500 o piu’ dipendenti di pubblicare annualmente i risultati dell’analisi del loro impatto economico e sociale. Accanto a questo strumento, l’Unione Europea ha adottato nel 2017 un Regolamento (EU Regulation 2017/821) – in vigore dal 1° gennaio 2021 – che, sulla scorta delle “Linee Guida OCSE sul dovere di diligenza per una catena di approvvigionamento responsabile dei minerali provenienti da zone di conflitto e ad alto rischio”, prevede la HRDD obbligatoria per quelle imprese basate in uno degli Stati Membri UE che utilizzino i cosiddetti conflict minerals.

In ambito nazionale, invece, si ricorda la recente legge francese, adottata nel 2017, che prevede il cosiddetto ‘devoir de vigilance’ per tutte le imprese che abbiano sede in Francia con più di 5000 dipendenti tra impresa madre e affiliate. Recentemente, è stato segnalato il primo caso di fronte ad un tribunale francese di un’impresa che non ha ottemperato all’elaborazione ed implementazione del suo piano di vigilanza relativo ad un progetto estrattivo in Uganda, cosi’ come previsto proprio dalla legge francese. Oltre all’esempio francese si ricordano anche l’iniziativa Svizzera di una proposta di modifica costituzionale per l’introduzione di un obbligo di condurre la HRDD per tutte le imprese basate in Svizzera, tra cui rientrano grandi multinazionali come Nestlé. L’approccio svizzero risulta di più ampio respiro rispetto a quello francese, dato che include tutte le imprese con un numero pari o superiore a 500 dipendenti, allargando così potenzialmente l’obbligo di Due Diligence ad un numero maggiore di aziende. Accanto a questi due esempi sono da ricordare lo UK Modern Slavery Act, la legge olandese sulla Due Diligence obbligatoria in materia di lavoro minorile (maggio 2019) e la campagna della società civile in atto in Germania che, sulla base del proprio Piano di Azione Nazionale, ha previsto l’adozione di una legge nazionale sulla HRDD obbligatoria nel caso in cui entro il 2020 meno del 50% delle imprese tedesche la compiano in maniera volontaria.

Infine, a livello italiano la recente pubblicazione del Report “Italian Legislative Decree No. 231/2001: a model for mandatory Human Rights Due Diligence legislation?” da parte di Human Rights International Corner (HRIC) e Fédération Internationale pour les Droits Humains (FIDH) ha riaperto il dibattito sulla necessità di una simile legislazione, anche attraverso l’adeguamento della legge 231/2001 a quanto previsto dai Principi Guida ONU, in particolare in merito all’obbligatorietà del già previsto modello di organizzazione, gestione e controllo (il cosiddetto Modello 231).

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Il primo Pilastro dei Principi Guida ONU e l’obbligo di proteggere dello Stato

I Principi Guida su impresa e diritti umani, adottati nel 2011 dal Consiglio per i diritti umani delle Nazioni Unite (su cui si rinvia al contributo di Macchi in questo dossier), sono costituiti da un insieme di tre Pilastri, il primo riguardante il ‘dovere di proteggere’ che incombe sugli Stati, il secondo relativo alla responsabilità delle imprese di rispettare, ed il terzo concernente l’accesso ai rimedi per le vittime di violazioni. Questi tre Pilastri, sebbene abbiano per protagonisti tre diverse categorie di soggetti (lo Stato con le sue istituzioni, l’impresa con l’enfasi circa i suoi meccanismi di governance, e le vittime ed i loro difensori), sono strettamente interconnessi ed interdipendenti tra loro: questo nel senso che l’effettiva realizzazione dei principi contenuti in ciascuno dei Pilastri presuppone la corretta realizzazione dei principi contenuti negli altri Pilastri.

Le disposizioni contenute nel primo Pilastro costituiscono disposizioni che sono in larga parte ricognitive di norme già cristallizzate e generatrici di obblighi che già pendono sugli Stati in base al sistema internazionale di tutela dei diritti umani. In effetti, in base ai trattati internazionali sui diritti umani e in base alla consolidata prassi dei meccanismi di controllo di tali trattati, gli Stati sono obbligati a proteggere gli individui dalle violazioni dei diritti umani poste in essere da attori privati, incluse le imprese.

Insomma, di un obbligo dello Stato trattasi! E non certo di una semplice facoltà, che lo Stato è libero di esercitare o meno. Questo obbligo di proteggere costituisce un obbligo positivo, cioè esso presuppone un dovere dello Stato di agire, di fare. In altre parole, lo Stato non può limitarsi a rimanere inerte ma deve ‘mettere mano’ al proprio ordinamento giuridico al fine di adempiere siffatto obbligo. In mancanza, le vittime possono far valere la responsabilità internazionale dello Stato dinanzi ai meccanismi di garanzia previsti da ciascun singolo trattato (ad esempio, e giusto per rimanere nel contesto europeo, dinanzi alla Corte europea dei diritti umani).

È esattamente a tale ruolo proattivo dello Stato che rinvia la prima parte del Principio 1 quando afferma che gli “Stati hanno l’obbligo di proteggere gli individui dalle violazioni dei diritti umani compiute, all’interno del loro territorio e/o della loro giurisdizione, da parte di terze parti, incluse le imprese”*. La seconda parte del Principio 1 chiarisce poi che tale ruolo proattivo degli Stati si sostanzia nella necessità di adottare le misure appropriate per prevenire, investigare, punire, e rimediare le violazioni dei diritti umani poste in essere da siffatti attori non statali.

Un ventaglio di misure… ma di che tipo?

L’interrogativo che ne discende è: ma allora quali sono e che tipo di misure occorre che lo Stato adotti per adempiere questo obbligo di proteggere? Ebbene la prassi delle corti internazionali e degli altri organismi di monitoraggio in materia ci dice che gli Stati hanno a disposizione un ventaglio di misure, alcune di tipo generale, altre di tipo più specifico, da selezionare al fine di dare attuazione a siffatto obbligo. Tali misure sono esemplificate nel Principio 3 ed in quelli ad esso successivi.

Esiste innanzitutto un gruppo di misure che possiamo definire di carattere generale e che presuppongono che lo Stato organizzi l’ordinamento interno in modo da creare un sistema normativo, amministrativo, giudiziario ecc. che sia astrattamente in grado di proteggere gli individui dalle violazioni dei diritti umani da parte delle imprese. Insomma allo Stato è richiesto di disciplinare interi settori, come ad es. il diritto societario, la normativa sulla sicurezza, quella sull’accesso alla quotazione in borsa, l’ordinamento giuslavoristico, la normativa ambientale, ecc., in modo coerente con l’esigenza di prevenire i rischi di violazione dei diritti umani connessi alle attività delle imprese, proteggendo le potenziali vittime e prevedendo i necessari meccanismi di rimedio.

Un secondo gruppo di misure di carattere più specifico attiene ad una serie di fattispecie caratterizzate dal rischio di violazioni dei diritti umani da parte delle imprese e nelle quali gli Stati generalmente giocano, per diversi motivi, un ruolo. I Principi 4 e seguenti sono dedicati a tali fattispecie nelle quali rientrano ad esempio i processi di privatizzazione da parte dello Stato dell’erogazione di servizi di pubblica utilità che possono avere un impatto negativo sul godimento dei diritti umani; il sistema degli appalti pubblici; le operazioni economiche condotte dalle imprese in aree affette da conflitto; il ruolo dello Stato nell’ambito degli accordi commerciali e sugli investimenti. In tutte queste situazioni, oltre al dovere di proteggere, sullo Stato possono pendere ulteriori e specifici obblighi.

Ovviamente, l’elemento centrale di questo insieme variegato di misure è rappresentato dall’adozione di norme legislative volte a disciplinare (direttamente o indirettamente) il rispetto dei diritti umani da parte delle imprese, i necessari meccanismi di controllo sull’applicazione di tale quadro normativo, ed i processi di revisione e di aggiornamento periodici di tale quadro. In altre parole, l’obbligo positivo, il dovere dello Stato di agire può tradursi, ove necessario, in un obbligo di adottare norme legislative. In tale prospettiva, uno strumento particolarmente efficace per orientare le imprese al rispetto dei diritti umani e regolarne quindi le attività a tal fine, è rappresentato dall’adozione di normative nazionali che stabiliscono come le imprese devono eseguire le loro operazioni economiche. È proprio a tale categoria che sono ascrivibili le legislazioni che fissano un obbligo di due diligence aziendale in materia di diritti umani (in merito si veda il contributo di Bordignon in questo dossier). Tale tipologia di normative (come ad esempio la legge francese ‘relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d’ordre’ del 21 febbraio 2017), persegue l’obiettivo di colmare l’assenza nell’ordinamento interno di norme che obblighino le imprese ad adottare misure precauzionali volte a prevenire la violazione dei diritti umani nell’ambito delle loro attività d’impresa. Tali normative sono in crescita costante soprattutto nell’area regionale Europea dove diversi Paesi hanno iniziato ad introdurle nei rispettivi ordinamenti giuridici, o hanno avviato i passi preliminari alla loro adozione. Altre misure, non necessariamente normative, possono includere l’adozione di linee di indirizzo politico volte a promuovere il rispetto dei diritti umani da parte delle imprese (ad es. i Piani d’azione nazionale su impresa e diritti umani – l’Italia ne ha adottato uno nel 2016 –) e quelle misure, vincolanti o non vincolanti, che impongono o incoraggiano il reporting aziendale in materia di diritti umani da parte delle imprese (inclusa la rendicontazione in materia di due diligence sui diritti umani).

Scegliere tra le diverse misure: la coerenza delle politiche dello Stato

La scelta tra le misure di un tipo o di un altro dipende da diversi fattori e non da ultimo dalle caratteristiche proprie dell’ordinamento giuridico interno. Proprio per questo motivo tale processo implica per gli Stati il compito di effettuare precise scelte di policy-making che tengano conto dell’ordinamento giudico interno nel suo complesso, nonché delle relazioni che sussistono tra i diversi istituti giuridici di detto ordinamento, da un lato, e le strutture economiche e regolamentari dello Stato, dall’altro. È esattamente in questa prospettiva che va inteso allora il richiamo del Principio 8 alla necessità che lo Stato assicuri la coerenza delle politiche interne: sia di quelle che toccano le leggi e le procedure atte a garantire il rispetto degli obblighi che discendono dalle norme internazionali sui diritti umani (c.d. coerenza verticale), sia di quelle che riguardano il supporto e la dotazione delle agenzie e delle altre istituzioni nazionali che a livello nazionale o a livello locale possono influire sulla condotta delle imprese (c.d. coerenza orizzontale). Insomma, poiché è tutto lo Stato, con tutte le sue agenzie ed istituzioni distribuite nei diversi livelli territoriali, ad essere obbligato dalle norme internazionali sui diritti umani, occorre che tali istituzioni siano informate degli obblighi che gravano sullo Stato in relazione all’impatto delle attività d’impresa sui diritti umani, e agiscano quindi di conseguenza. Tutto ciò si traduce per lo Stato nella necessità di partire dall’assessment dell’ordinamento interno, nonché dei suoi punti di forza e di quelli di debolezza. Si tratta a ben vedere di una vera e propria valutazione d’impatto del sistema giuridico nazionale che consente di analizzare il quadro regolamentare e di identificare cosa funziona e cosa non funziona dal punto di vista della prevenzione dell’impatto negativo delle attività d’impresa sui diritti umani.

Insomma, l’obbligo di proteggere non può essere soddisfatto da semplici dichiarazioni di intenti. Esso implica al contrario impegni precisi e chiari, ed impone allo Stato di pianificare strategie regolamentari da tradurre poi in azioni concrete.

* Gli estratti in lingua italiana delle disposizioni dei Principi Guida ONU sono tratte dalla traduzione curata dall’autore del presente contributo, v. M. Fasciglione, Principi Guida su Imprese e Diritti Umani. In attuazione del Quadro dell’ONU “Proteggere, rispettare, rimediare, IRISS-CNR, 2016 (www.iriss.cnr.it/wp-content/uploads/2016/09/principi-guida-su-imprese-e-diritti-umani-con-commentario.pdf)

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L’ingresso della nozione di ‘diritti umani’ nel discorso internazionale sugli impatti d’impresa ha inizialmente avuto l’effetto di polarizzare queste differenze, traducendosi in esperimenti caratterizzati da un insufficiente grado di consenso (come un progetto di ‘Norme’ vincolanti, elaborato sotto l’egida ONU e abbandonato nel 2004) o di incisività (il Global Compact ONU, piattaforma ad adesione volontaria per le imprese).

Il compito di rianimare un dialogo che ormai sembrava congelato è stato affidato nel 2005 al Rappresentante Speciale John G. Ruggie, eminente studioso di Relazioni Internazionali, che ha promosso con successo l’elaborazione dei Principi Guida ONU su Imprese e Diritti Umani (2011) attraverso due strategie principali: legittimare il processo conducendo consultazioni estensive con stati, imprese e società civile, e proporre un linguaggio che fosse condivisibile da tutti gli attori coinvolti. Il risultato è un documento autorevole, seppur non giuridicamente vincolante, che ribadisce gli obblighi degli stati sanciti dal diritto internazionale, ma afferma anche che le imprese hanno, a loro volta, la ‘responsabilità’ di rispettare i diritti umani.

Emerge così il concetto di human rights due diligence (HRDD), ormai pienamente entrato a far parte del linguaggio comune, ovvero il dovere delle imprese di monitorare e mitigare il rischio che le proprie attività e le proprie relazioni commerciali siano connesse a violazioni dei diritti umani. Tale concetto è rivoluzionario in quanto contribuisce ad eclissare definitivamente l’idea di friedmaniana memoria che l’unica responsabilità sociale delle imprese sia generare profitto.

Il grande consenso generato dai Principi Guida non ha tuttavia sopito la volontà, da parte di alcuni stati e della società civile, di promuovere norme giuridicamente vincolanti a livello internazionale. Molte buone ragioni sostengono tale richiesta, tra cui l’insufficiente attuazione dei Principi Guida sia da parte di molti stati (solo 22 paesi hanno finora adottato un piano d’azione in materia) che da parte delle imprese, nonché le perduranti difficoltà che spesso le vittime incontrano nell’accesso a rimedi effettivi, soprattutto quando le violazioni hanno portata transnazionale.

 E’ forse proprio grazie alla nuova linfa conferita dai Principi Guida al dibattito internazionale che un gruppo di paesi guidati da Ecuador e Sudafrica sono riusciti nel 2014 a ottenere l’approvazione in seno al Consiglio ONU per i Diritti Umani di una risoluzione che dava il via alla discussione di un trattato internazionale vincolante in tema di diritti umani e imprese. La più recente bozza del trattato è stata pubblicata a luglio 2019 dal gruppo di lavoro intergovernativo, che ha condotto 5 round negoziali dal 2015. La proposta è stata sin dall’inizio divisiva, sostenuta da molti paesi in via di sviluppo (con l’appoggio anche di Cina e Russia), ma per lo più avversata dai paesi occidentali, tra cui Regno Unito, Stati Uniti e, almeno inizialmente, i paesi membri dell’Unione Europea.

L’atteggiamento dell’UE rispetto al trattato è stato ambivalente. Sotto presidenza italiana, ha votato contro la risoluzione del 2014, sostenendo piuttosto la necessità di operare per dare concreta attuazione ai Principi Guida e dichiarando che gli stati membri non avrebbero preso parte ai negoziati. In seguito, pur avendo presenziato alle riunioni del gruppo di lavoro, è stata fortemente criticata dalla società civile (si vedano ad esempio i recenti resoconti di Friends of the Earth e FIDH, tra gli altri) per aver mantenuto un atteggiamento poco costruttivo e aver disertato alcune delle discussioni cruciali. Nonostante all’interno dell’UE ci siano forti voci, tra cui quella del Parlamento Europeo, a sostegno di un trattato internazionale, la sostanziale riluttanza del Consiglio dell’UE è indubbiamente influenzata da preoccupazioni circa la competitività delle imprese europee, soprattutto alla luce dell’assenza dai negoziati delle principali potenze commerciali occidentali. L’attuale posizione della Commissione UE è invece quella di voler sostenere la negoziazione del trattato, purché sia il più possibile allineato ai Principi Guida dell’ONU e crei un level playing field, ovvero armonizzi, per quanto possibile, l’approccio della comunità internazionale alla regolamentazione delle attività transnazionali d’impresa.

Dal punto di vista della protezione dei diritti umani, l’efficacia del trattato dipenderà non soltanto dalla qualità del testo finale, ma anche dal numero di paesi che decideranno di ratificarlo e di darvi concreta attuazione. Per com’è stato finora concepito, infatti, il nuovo strumento non darebbe vita ad obblighi internazionali direttamente vincolanti le imprese, ma richiederebbe agli stati l’adozione di misure che ne regolamentino la condotta e che migliorino l’accesso ai rimedi per le vittime di violazioni. Conferirebbe, insomma, maggior specificità a quegli obblighi internazionali in materia d diritti umani cui gli stati sono già vincolati (si veda il contributo di Fasciglione in questo numero).

Le imprese sono attualmente titolari a livello internazionale di ampi diritti, ad esempio quelli di cui godono grazie agli accordi d’investimento e che possono far valere tramite l’efficace strumento dell’arbitrato investitore-Stato. Le vittime di violazioni, specialmente quando cittadini di paesi in via di sviluppo, incontrano enormi difficoltà pratiche, economiche e legali nell’ottenere giustizia per il danno subito a opera di un’impresa straniera o di una sua filiale. Il nuovo strumento internazionale potrebbe in parte correggere questi equilibri, facilitando anche quell’accesso ai rimedi in cause transnazionali che, come illustrato da Bonfanti in questa pubblicazione, sono già una realtà in alcuni paesi. Nel frattempo, ciò che gli stati possono fare per prepararsi adeguatamente all’emergenza di nuove norme internazionali è mettere allo studio proposte di legislazione sulla HRDD prendendo ispirazione dagli esempi migliori attualmente esistenti, quale quello francese (v. il contributo di Bordignon in questo numero). L’UE è già attiva su questo fronte: la Commissione, come richiesto a gran voce dal Parlamento Europeo, sta considerando varie opzioni per una possibile iniziativa legislativa a livello europeo e dovrebbe presentare un report in materia nella primavera del 2020. L’“Agenda for Action on Business and Human Rights” lanciata a Bruxelles il 2 dicembre dalla Presidenza finlandese del Consiglio dell’UE sancisce chiaramente questa priorità, mentre non contiene riferimenti specifici al trattato internazionale su imprese e diritti umani.

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Di quali diritti si tratta?

La protezione dei diritti umani in presenza di attività di impresa è un tema trattato nel diritto internazionale già da alcuni decenni, e più recentemente affrontato dall’Unione Europea e dagli Stati membri, con importanti interventi legislativi. Per comprenderne i fondamenti, indicazioni utili sono rinvenibili nei Principi Guida su imprese e diritti umani, strumento di riferimento in questa materia, adottato dalle Nazioni Unite nel 2011 (in merito si veda il contributo di Macchi in questo dossier). Secondo i principi n. 11 e 12, le imprese, capaci di incidere sull’intero spettro dei diritti umani, dovrebbero astenersi dal violarli e intervenire sugli impatti negativi in cui esse siano coinvolte. Alla luce degli stessi principi, per “diritti umani” si dovrebbero intendere, come minimo, quelli riconosciuti nella Dichiarazione Universale del 1948 sui Diritti dell’Uomo, nei Patti delle Nazioni Unite del 1966 sui Diritti Civili e Politici ed Economici, Sociali e Culturali e negli strumenti fondamentali dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro. La loro identificazione nel singolo caso dipende dalla valutazione pratica di una serie di fattori che riguardano, ad esempio, le dimensioni della specifica società o del gruppo societario preso in considerazione, la sua struttura e filiera di produzione, la dislocazione geografica delle società affiliate o dei partner contrattuali e il settore merceologico. I diritti in questione non sono infatti solo quelli dei soci, dei lavoratori o dei consumatori, ma anche quelli di tutti i soggetti a vario titolo interessati, quali ad esempio gli individui e le comunità residenti nei pressi degli stabilimenti o la società nel suo complesso. Il loro rispetto è tanto più complicato in presenza di gruppi societari di carattere transnazionale che operino, mediante filiere di produzione articolate, sul territorio di Stati stranieri, eventualmente caratterizzati da situazioni economiche, politiche e sociali critiche e standard bassi di protezione dei diritti umani.

Al fine di rispettare i diritti umani le imprese dovrebbero attuare opportune politiche e processi interni (la cosiddetta human rights due diligence, su cui si rinvia al contributo di Bordignon in questo dossier) finalizzati a valutare, prevenire, monitorare e rimediare gli impatti negativi delle proprie attività lungo l’intera filiera di produzione sui diritti di tutti i soggetti interessati: tra questi, i lavoratori (in conformità con quanto previsto dalla legge, inclusi, naturalmente, i diritti fondamentali di associazione sindacale e collettiva e non discriminazione e i divieti di lavoro forzato e minorile), i consumatori (di cui potrebbero essere lesi, per esempio, il diritto alla salute o la privacy) e gli individui e le comunità locali (di cui potrebbero essere violati, per citarne alcuni, il diritto alla vita privata, all’ambiente salubre e alla salute, alla vita, all’acqua pulita e al cibo, o quello a non essere oggetto di trattamenti inumani e degradanti).

Il contenzioso davanti ai tribunali europei per violazioni dei diritti umani da parte di imprese

Le ipotesi cui ci si riferisce non sono solamente teoriche. Le violazioni prospettate hanno infatti già costituito l’oggetto di contenziosi in sede giudiziaria dinanzi ai tribunali di diversi Stati europei, oltre che di una giurisprudenza abbondante, ma anche controversa, dinanzi alle corti statunitensi. Tra i contenziosi europei, si pensi ad esempio alle cause civili intentate contro la Royal Dutch Shell dinanzi ai giudici olandesi per l’inquinamento massiccio legato alle sue attività estrattive nel Delta del Niger e alle correlate violazioni dei diritti alla salute e all’ambiente salubre; fattispecie analoghe sono state oggetto delle cause instaurate delle comunità locali nigeriane (circa 42000 individui in un caso e più di 15000 in un altro) dinanzi alle corti inglesi e solo parzialmente risolte in via stragiudiziale. Analoghe anche le accuse mosse contro la ENI dinanzi al Tribunale di Milano in una causa civile recentemente risolta con un accordo stragiudiziale – dal contenuto confidenziale – concluso tra la società e la comunità nigeriana. Fattispecie diversa invece quella contestata alla Shell davanti alle corti olandesi, riconosciutesi nel maggio del 2019 competenti a decidere sulle accuse, mosse a carico della società estrattiva, di complicità con il governo nigeriano nell’omicidio nel 1995 di alcuni attivisti che lottavano contro il degrado ambientale nella stessa area della Nigeria. La Kik, società tedesca, è stata invece convenuta in giudizio davanti al tribunale di Dortmund, con riguardo all’incendio scoppiato in Pakistan nel 2012 presso un’industria tessile fornitrice, incendio in cui persero la vita 260 individui. Il caso è stato considerato prescritto nel gennaio 2019. Diversamente, le corti inglesi si sono inoltre recentemente dichiarate competenti a giudicare il caso relativo alla Vedanta Resources, impresa estrattiva inglese, con riguardo agli abusi ambientali e le conseguenti violazioni dei diritti di più di 1800 individui residenti nei pressi di una miniera di rame nello Zambia. Infine, per quel che concerne l’Italia, non si possono dimenticare gli scandali che hanno coinvolto alcuni importanti marchi della moda nel crollo nel 2013 del Rana Plaza, in Bangladesh, o la sentenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo nel caso Cordella, con cui la Corte ha accolto i ricorsi di 182 individui che accusavano lo Stato italiano di non aver adottato le misure necessarie per preservare il loro diritto alla salute in relazione all’inquinamento causato dall’ex-ILVA.

Quali prospettive per l’Italia?

La giurisprudenza in esame ha dunque interessato anche l’Italia, anche se in misura inferiore rispetto al contenzioso sviluppato dai tribunali di altri Paesi europei. Ciò anche in ragione dei loro sistemi processuali, che consentono alle vittime un accesso più facile alla giustizia o di instaurare contenziosi di dimensioni – e dagli impatti reputazionali – considerevoli, finalizzatati a ottenere da parte delle imprese il risarcimento dei danni subiti anche da intere comunità. A partire dall’aprile 2020, con l’entrata in vigore della legge n. 31 del 12 aprile 2019 recante “Disposizioni in materia di azione di classe”, tuttavia organizzazioni o associazioni senza scopo di lucro, con obiettivi statutari pertinenti con i diritti tutelati, o singoli componenti dei gruppi lesi potranno presentare anche davanti ai tribunali civili italiani azioni collettive contro imprese per l’accertamento della responsabilità per illecito e la condanna al risarcimento del danno. L’istituto dell’azione di classe potrà pertanto aprire la strada all’instaurazione di cause analoghe a quelle straniere in materia di violazione dei diritti umani da parte di imprese. Anche in ragione di questo nuovo e importante strumento di difesa, diviene dunque tanto più necessario e urgente che le imprese prevengano il verificarsi delle violazioni in esame adottando le predette misure di human rights due diligence, in merito alle quali un intervento legislativo da parte dello Stato (si veda il contributo di Fasciglione in questo dossier) avrebbe certamente effetti chiarificatori e utili a garantire, al tempo stesso, una più efficace protezione dei diritti umani.

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Il presente dossier muove dal convincimento degli autori – Angelica Bonfanti (Università degli Studi di Milano), Marta Bordignon (Dottore di ricerca Università degli Studi Roma Tor Vergata), Marco Fasciglione (CNR), Chiara Macchi (Wageningen University & Research), e co-direttori della Summer School Business and Human Rights – che sia necessario che lo Stato italiano adotti misure specifiche – in particolare, legislative – dirette a istituire a carico delle imprese obblighi di prevenire, monitorare e mitigare gli impatti negativi delle proprie attività sui diritti umani, ossia stabilisca, in analogia con altri Paesi europei, un obbligo di human rights due diligence. 

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